En una reflexión anterior, presenté datos que refutan el análisis publicado por el Consejo Nacional de Competitividad (“CNC”), de que los problemas del Poder Judicial “no son presupuestarios”.
En dicho artículo presenté la hipótesis de que, contrario a lo que concluye el análisis del CNC, entre 2006-2016 el Poder Judicial experimentó una especie de década presupuestaria perdida, caracterizada por múltiples ambiciosas reformas institucionales – y a su vez, una reducción de la inversión presupuestaria real per cápita en el Poder Judicial. Dicha década perdida tuvo consecuencias para el Poder Judicial – y para todo el sistema de justicia – efectos que son difíciles de corregir en un corto plazo.
Sin embargo, hay otra dimensión que vale la pena resaltar, y que el análisis del CNC no toma en cuenta: hay una ley del año 2004 que determina cuántos fondos deben ser asignados anualmente al Poder Judicial (en lo adelante, “PJ”) y a la Procuraduría General de la República (“PGR” – el alter ego presupuestario del Ministerio Público – “MP”).
Revisando las discusiones al respecto, se puede constatar que existe cierta confusión respecto de cuál es la proporción presupuestaria que corresponde al PJ y la PGR/MP, y sobre qué base se calcula.
¿Cuáles son las asignaciones presupuestarias que le corresponden al PJ y a la PGR/MP según la ley? ¿Cómo se calculan estas asignaciones? ¿Son en base al PIB, al presupuesto anual o en base a otra medida? Y más importante: ¿Cómo difieren las asignaciones presupuestarias legales de ambas instituciones con los montos efectivamente asignados durante los años 2006-2018? Y ¿A cuánto ascendería la “deuda presupuestaria” acumulada de ambas instituciones?
Este artículo contesta las referidas preguntas, aportando evidencia estadística que apoya las tesis de que: (1) existió una década presupuestaria perdida para el Poder Judicial, y (2) constata una considerable “deuda técnica presupuestaria” con el Poder Judicial y con el Ministerio Público – el núcleo duro institucional de la justicia ordinaria. Actualmente, la sociedad paga esta deuda con intereses.
¿Cuánto es que toca por ley?
En el año 2004 se promulgó la Ley núm. 194-04 que dispone que:
“[E]l Presupuesto del Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia) y del Ministerio Público (Procuraduría General de la República), serán de por lo menos un cuatro punto diez por ciento (4.10%) de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos, y se distribuyen de la manera siguiente: Un sesenta y cinco por ciento (65%) del cuatro punto diez por ciento (4.10%) corresponderá a la Suprema Corte de Justicia y un treinta y cinco por ciento (35%) del cuatro punto diez por ciento (4.10%) corresponderá al Ministerio Público”.
Es así como la referida ley le asigna 4.10 puntos porcentuales de los ingresos internos al PJ y al MP. Esto se distribuye en razón de 2.665 puntos porcentuales de los ingresos internos al PJ; y 1.435 puntos a la PGR/MP. Estas proporciones legales son un “piso” presupuestario. Lo que quiere decir que los legisladores contemplaban que se le asignara al menos esto – tanto individualmente, como en conjunto – a ambas instituciones.
De lo anterior se desprenden observaciones importantes. Lo primero que hay que resaltar es que la proporción asignada a ambas instituciones no se calcula sobre la base del Producto Interno Bruto (PIB), ni tampoco del presupuesto general del Estado (PGE) – sino de los ingresos internos. Los ingresos internos se estiman anualmente como parte del ejercicio presupuestario de la nación.
Esto es importante esclarecerlo, porque existe cierta confusión en las discusiones presupuestarias del PJ y el MP, que a menudo asumen que dichas proporciones se calculan sobre el PIB o el PGE. En todo caso, los ingresos internos son un componente del PGE, y consistentemente, los montos presupuestados anualmente para el Estado superan los ingresos internos proyectados.
Lo segundo que vale la pena notar es que según las disposiciones del art. 3 de la Ley núm. 194-04, la razón entre la asignación de la PGR y la asignación presupuestaria del Poder Judicial equivale a 53.85%. Esto quiere decir, que por cada cien pesos (DOP 100) presupuestados para el PJ, se debe presupuestar DOP 55.85 para la PGR. Esto es algo que parece trivial, pero en cierta forma señala una expectativa de que el Poder Judicial reciba poco más del doble de los fondos que recibe la PGR – algo que resulta contra intuitivo de cara a los importantes (y costosos) procesos de reformas iniciados a partir de 2006.
A partir del PGE de 2007, la referida ratio ha promediado 70.31%. Es decir, que por cada DOP 100.00 presupuestados para el PJ, la PGR ha recibido en promedio DOP 70.31, entre 2007-2018. Esto equivale a 30.57% más que la ratio que establece la ley.
Desde el punto de vista normativo (deber ser) estás proporciones legales son debatibles. Pero el presente análisis es de corte positivo y prescinde de juicios de valor. Estas proporciones las contempla la ley.
Desmochando a la Justicia
Cuando se analizan los presupuestos anuales nominales asignados al PJ y a la PGR entre 2006-18, se aprecia que no cumplen con las proporciones que establece la ley. Es decir, ninguna institución jamás ha recibido lo que le toca por ley – y, por ende, los presupuestos combinados nunca han sumado el 4.10% de los ingresos internos.
La Gráfica 1 refleja esto. Se puede apreciar que entre 2006-2018, los presupuestos nominales agregados asignados al PJ y a PGR/MP están por debajo del piso de 4.10% de los ingresos internos que establece la Ley 194-04 (la línea negra discontinua). De hecho, apenas un solo año, el 2010, los fondos agregados superan un 2.50% de los ingresos internos (sumando el presupuesto de la Oficina Nacional de Defensa Pública – “ONDP”).
Si se analiza cada institución individualmente, la conclusión es la misma. Recordando que al PJ le deben corresponder al menos 2.665 puntos porcentuales de los ingresos internos; y a la PGR/MP 1.435 puntos porcentuales. Entre 2006-2018, el PJ nunca alcanza el 1.70% de los ingresos internos. Mientras que sólo en 2009-2010 la PGR supera el umbral de un (1) punto porcentual de los ingresos internos presupuestados.
Algo que resulta curioso es que a pesar de que a partir de 2015 se revierte lo que he denominado la “década presupuestaria perdida” del Poder Judicial, se puede apreciar que las proporciones de los ingresos internos que se le asignan al PJ y a la PGR entre 2012-2018 no alcanzan los niveles que tenían entre 2006-2010.
Esta es una revelación importante: a pesar de que entre 2015-2018 aparentemente se le han asignado más recursos (nominales y reales) al Poder Judicial y al Ministerio Público, el nivel de incumplimiento del 4.10% requerido es mayor que durante el período 2006-2010.
Dicho de otra forma, siempre se han recortado los presupuestos del PJ y de la PGR. Pero en la actualidad (2012-2018), se están mochando más que en el período 2006-2010. Esto porque a pesar de que los niveles actuales de ingresos internos son mayores, a estas instituciones se les asignan menores proporciones porcentuales de los mismos.
El análisis del CNC no tomó estos puntos en cuenta. La competitividad – y gran parte de las variables que miden los índices internacionales sobre clima de negocios, valoran el Estado de Derecho y el cumplimiento de las leyes existentes.
Un Estado que no respeta sus propias leyes demuestra pobres niveles de institucionalidad. Por tanto, no se puede imputar los males únicamente al desempeño del Poder Judicial – cuando el propio proceso presupuestario está contaminado por violaciones de los compromisos presupuestarios legalmente asumidos por el Estado.
Estos compromisos son particularmente importantes, porque la independencia presupuestaria de las instituciones de justicia es crucial para su independencia funcional y operativa.
¿Por cuánto han recortado al PJ y a la PGR?
Ahora viene la pregunta del millón – o, mejor dicho, de los miles de millones: ¿por cuánto se han mochado históricamente al Poder Judicial y al Ministerio Público (PGR)?
La Gráfica 2 contrasta los montos presupuestarios anuales nominales recibidos por el Poder Judicial (área azul) con los recursos dejados de percibir según la ley, entre 2006-2018. El área sombreada en gris representa los recursos dejados de percibir.
En esta gráfica, se aprecia visualmente cómo, con el paso de los años, el recorte al PJ aumenta. La brecha va anchando considerablemente. A pesar de que el Poder Judicial tiene presupuestado recibir DOP 7,422.2 millones en 2018, realmente debió haber recibido 16,066.9 millones. Es decir, que está recibiendo sólo 46.20% – menos de la mitad – de lo que le corresponde según la ley.
La PGR también se ha visto afectada, pero menos que el PJ, como evidencia la Gráfica 3. Nuevamente, el área azul representa el presupuesto anual nominal recibido, mientras que el área gris representa el presupuesto nominal dejado de percibir por la PGR/MP.
La brecha presupuestaria de la PGR también existe, aunque es menor que la del PJ. En la Gráfica 3 se aprecia que entre 2006-2010 la brecha presupuestaria de la PGR era menor, y que fue aumentando a partir de 2011. En 2018 la PGR está recibiendo apenas 68.38% de lo que debería recibir según la ley. En comparación con el PJ, la PGR/MP parecería estar más cerca de su asignación legal, pero ambas instituciones presentan un faltante.
La Gráfica 4 presenta un estimado anual combinado de las partidas presupuestarias nominales faltantes del PJ y la PGR. Visiblemente, se aprecie que a partir de 2011-12, aumenta considerablemente la tendencia al alza del faltante conforme con la ley. Esto refuerza la conclusión de que el incumplimiento de la asignación combinada mínima del 4.10% de los ingresos internos ha empeorado con el paso de los años. Es decir, que el recorte presupuestario al PJ y a la PGR es cada vez mayor.
Si los fondos dejados de percibir por cada institución entre 2006-2018 se ajustan por inflación (precios de dic. 2017), y se agregan, se puede estimar a cuánto asciende la “deuda financiera” acumulada con el Poder Judicial y la PGR/MP.
Entre 2006-18, el Poder Judicial dejó de percibir DOP 77,329.56 millones. Mientras que la PGR/MP dejó de percibir DOP 30,753.20 millones. Un total de aproximadamente DOP 108,082.77 millones – lo que equivaldría a un 15.67% del PGE para el año 2018. Resulta sugestivo que la deuda presupuestaria del PJ es 2.5 veces mayor que la deuda acumulada por la PGR/MP.
Retomando la analogía de que esto constituye una especie de deuda presupuestaria acumulada, los resultados del análisis evidencian cómo la carestía financiera del corazón institucional del sistema de justicia se ha ido amontonando. Esta insuficiencia ha salido costosa y por ella se están pagando intereses sociales onerosos.
Ciertamente, resultan remotas las hipótesis de que los “problemas de la justicia no son presupuestarios”, y que los niveles actuales de inversión son más altos y consistentes con las leyes que en el pasado.