Es desesperanzador, a veces, contemplar la manera en que nuestra clase dirigente desempeña sus funciones. Entristece —pero no sorprende— ver que nuestra flamante Constitución no representa un cambio de nuestra cultura política.
Ésta es la primera entrega de esta columna, que existió hace un tiempo en Clave Digital. En las dos últimas entregas de Clave señalaba este mismo problema: la aprobación de una nueva Constitución no garantiza el cambio de la cultura política que le sirve de trasfondo.
La influencia de esa cultura política no puede ser ignorada a la hora de juzgar la constitución efectiva y separarla de la Constitución ideal; el texto de la misma no es, ni por mucho, la parte más importante de una Constitución; Da Aura Celeste Fernández trata este mismo tema en su columna de esta semana.
Eso nos trae al problema que trato: la aprobación de la ley orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura. Dado que el Presidente de la República acaba de observar la ley orgánica del Tribunal Constitucional, el mismo problema podría repetirse dentro de poco tiempo.
La Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)
El CNM es el órgano constitucionalmente facultado para designar los jueces de tres tribunales supremos (el Constitucional, la Suprema Corte de Justicia y el Superior Electoral) y para evaluar el desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia. (Artículo 179) Esta última, a su vez, designa a todos los jueces de los tribunales inferiores. (Artículo 154.4)
El principal problema con la ley orgánica del CNM es la manera en se aprobó. La interpretación que de los artículos 102 y 112 hacen los bufetes directivos de ambas cámaras cercena los poderes del Congreso Nacional.
Una ley orgánica es una ley que, entre otras cosas, está llamada a “… regula[r] … la estructura y organización de los poderes públicos”. (Artículo 112) (Ver también artículos 9.2, 195, 203, 232, 239, 253 y 256)
Es decir, una ley orgánica reviste una importancia capital. Tanto es así que la aprobación de dichas leyes necesita “… del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras” del Congreso Nacional (artículo 112); esto es —suponiendo que asista un 100% de los legisladores a la sesión de que se trate— el voto favorable de 22 senadores o senadoras (de 32) y de 127 diputadas o diputados (de 190).
Sobre ese aspecto del problema, me centraré en el artículo 102. Da Marisol Vicens Bello comentaba hace unos días sobre el artículo 112. D. Francisco Álvarez Valdez trata otro aspecto más amplio del artículo 102.
El artículo 112 es el más importante, pero el artículo 102 es el que han traído a colación diversos legisladores para justificar la aprobación a bayoneta de la ley orgánica del CNM.
Esta contribución pretende demostrar, entonces, que las explicaciones dadas al público no pueden ser reconciliadas ni siquiera con el artículo 102.
La “Observación” de las Leyes
La misma proporción de votos favorables (2/3) que debe obtenerse para aprobar leyes orgánicas también se debe obtener, en cada cámara, de pretenderse aprobar legislación “observada” por la Presidenta o el Presidente de la República.
Las leyes son ordinariamente aprobadas en dos lecturas en cada cámara del Congreso Nacional y remitidas al Poder Ejecutivo a fin de promulgarlas y publicarlas. (Artículos 96–101, Constitución)
Pero al Poder Ejecutivo le queda abierta también la facultad de “observar” las leyes; esto es, en palabras sencillas, de objetar parte del contenido de la ley y sugerir cambios.
El artículo 102 establece en parte que:
“La cámara que hubiere recibido las observaciones las hará consignar en el orden del día de la próxima sesión y discutirá de nuevo la ley en única lectura. Si después de esta discusión, las dos terceras partes de los miembros presentes de dicha cámara la aprobaren de nuevo, será remitida a la otra cámara; y si ésta la aprobare por igual mayoría, se considerará definitivamente ley”. (el subrayado es mío)
Este artículo es el origen del problema. ¿Qué es lo que se “aprueba” en el artículo 102?
La Observación de la Ley Orgánica del CNM
La Ley Orgánica del CNM sólo obtuvo el voto favorable de 92 diputados y diputadas; es decir, de una mayoría simple (50%+1) y no de las dos terceras partes que requieren los artículos 102 y 112.
Esto se ha justificado a través del artículo 102. La Ley Orgánica del CNM había sido observada por el Poder Ejecutivo; esto mediante oficio 1877 del 24 de febrero de 2011, emitido por la Presidencia de la República.
(Este oficio puede obtenerse en portal electrónico del Senado de la República; busque las “Iniciativas Legislativas”, elija la opción “Búsqueda avanzada” e inserte el número de expediente 00216-2010-SLE-SE en la casilla correspondiente. Luego elija la opción “Documentos relacionados” y elija la observación del Poder Ejecutivo. La iniciativa correspondiente en la Cámara de Diputados es la No. 01310-2010-2016-CD)
El Presidente de la República observó, entre otros artículos, el número 13 de la ley. Anteriormente, el artículo 13 requería el voto de cinco miembros para la toma de decisiones del CNM.
Vale aclarar que el CNM se compone de ocho miembros. (Artículo 178, Constitución) De esos ocho, otros tres pueden considerarse afines a la Presidencia de la República en este momento: los presidentes de ambas cámaras del Congreso Nacional y el Procurador General de la República.
El Presidente “observó” el artículo 13 de tal forma que las decisiones se tomen por mayoría simple (es decir, los mismos cinco votos) y que “[e]n caso de empate, decidirá el voto calificado del Presidente.”
Es decir, que si el Presidente de la República deseara tomar tal o cual decisión en el seno del CNM sólo requeriría la aprobación de tres miembros más, por lo que su voto “calificado” decantaría la decisión a su favor en caso de empate 4–4.
Es así que la ley observada es más deferente a la Presidencia de la República que la ley aprobada originalmente, que requería votos favorables de cinco miembros en todos los casos.
Ese mismo número de votos favorables a una decisión (“mayoría simple”) debe ser obtenido para toma de decisiones si el Presidente de la República no está de acuerdo con ella.
La Aprobación de la Ley Orgánica del CNM
La ley observada fue aprobada por el Senado de la República; luego fue aprobada por la Cámara de Diputados como ya he explicado, con el voto de 92 diputados solamente.
La forma en que se ha explicado este proceder no es convincente. En resumen, según el portal electrónico del Senado, el Presidente del Senado, D. Reinaldo Pared Pérez, declaró que “…cuando el Presidente observa una ley, no así un proyecto, para rechazar la observación se requieren las dos terceras partes, pero para acoger la observación no es necesaria, como lo establece el artículo 102 de la Carta Magna.”
Esta interpretación es contraria al artículo 102.
La redacción de la parte de este artículo que copio más arriba es idéntica a la parte del artículo 41 de la Constitución anterior sobre la cual la Suprema Corte dictaminó (9 de febrero de 2005, sentencia No. 4) que, al observar el Poder Ejecutivo una ley:
“…la mejor doctrina y la práctica legislativa coinciden en que en presencia de una observación presidencial el Congreso debe conocer de nuevo la ley en su integridad, pues una discusión parcial y aislada es susceptible de producir desajustes e incongruencias en el conjunto de las disposiciones de la ley, por lo que ésta debe ser discutida en su totalidad y no en la parte observada solamente”. (el subrayado es mío)
Es decir que al observar una ley el Poder Ejecutivo, el Congreso debe conocer la totalidad de la ley y no sólo las observaciones que de ella haga la Presidencia de la República. El artículo 102, al igual que el antiguo artículo 41, requiere la consignación de las observaciones en el orden del día y la discusión de la ley de nuevo.
Lo que el artículo 102 quiere que se “apruebe” con el voto favorable de las dos terceras partes de los legisladores presentes en audiencia es la ley “en su totalidad”, como dice la Suprema Corte de Justicia: la ley con todas las observaciones. La ley “en su integridad”, “en su totalidad”, se “aprueba” (con todas las observaciones o modificándolas) o no se “aprueba” (es decir, se rechaza) “en su totalidad”, de no alcanzarse los votos favorables necesarios.
Es por eso que el Presidente del Senado yerra al decir, como dice, que las observaciones del Poder Ejecutivo sólo requieren de mayoría simple. La ley “en su totalidad”, es decir con sus observaciones, requiere de la aprobación de las dos terceras partes de la Cámara de que se trate bajo el artículo 102, amén del artículo 112.
Por consiguiente, la ley orgánica del CNM ha sido aprobada de manera inconstitucional.