El establecimiento de una Defensoría del Pueblo entraña la adopción por parte del Estado, específicamente del jefe de Gobierno, de una decisión consciente de someterse, y someter a su burocracia, sus decisiones y su personal, a la supervisión independiente del Defensor del Pueblo.
El Estado debe aceptar ese compromiso de manera genuina: es probable que se convierta en el principal acusado en muchas denuncias relacionadas con los derechos humanos, especialmente cuando existan antecedentes recientes de conflicto y abuso de poder. Es posible que los gobiernos nacionales no sean receptivos a las preocupaciones en materia de derechos humanos ni estén dispuestos a protegerlos, puesto que a menudo se contemplan desde una perspectiva “política”. Una vez que el Gobierno decida qué tipo de Defensoría del Pueblo desea establecer, es necesario sentar los cimientos técnicos-jurídicos para sus atribuciones, las cuales aparecerán en su Constitución política, una Ley orgánica o ambas a la vez. Lo más frecuente es que el Defensor del Pueblo sea creado en el texto constitucional y una Ley de desarrollo se encargue de su organización y demás atribuciones. En algunos países el legislador crea la institución solo mediante Ley orgánica.
Las Defensorías del Pueblo más eficaces cuentan generalmente con un mandato amplio y no restrictivo que abarca, como mínimo, los derechos civiles, políticos y sociales. Sus programas deben centrarse en las cuestiones que revisten mayor interés para el país y que la población, la sociedad civil, el gobierno y las entidades públicas, consideren más importantes. Cuando menos, la Defensoría del Pueblo debe estar facultada para proteger y promover los derechos humanos. Resulta conveniente incluir una declaración sencilla a esos efectos en los párrafos iniciales de la Constitución o Ley de desarrollo. También es deseable, para garantizar la independencia y la autonomía de la institución, incluir una declaración amplia en la que se afirme que el Defensor del Pueblo está facultado para interesarse, investigar o formular observaciones sobre cualquier situación relacionada con los derechos humanos, sin ninguna forma de aprobación previa o impedimento.
La etapa de establecimiento abarca el período inmediatamente posterior a la creación de la institución en virtud del mandato legal, momento en el que la prestación de apoyo se centrará en las cuestiones estructurales, el desarrollo institucional y la puesta en marcha de las actividades, esto es, infraestructura principal: locales, transportes, telecomunicaciones, tecnología de la información, etc.; Desarrollo orgánico: dirección, estructura orgánica, planificación estratégica, recursos humanos y gestión del conocimiento; Recursos financieros: apoyo del gobierno, cooperación internacional y gestión financiera; Capacidad en la esfera de los derechos humanos: tanto en el ámbito sustantivo como el temático, incluidos los derechos de las personas vulnerables, las actividades básicas de protección, así como los enfoques del desarrollo basados en los derechos fundamentales y la justicia.
Corresponde al Gobierno velar porque la Defensoría del Pueblo disponga de locales apropiados. Incluso en los países que experimentan importantes limitaciones financieras, el Gobierno debe proporcionar locales de oficinas o terrenos para que se construyan. La institución debería ser propietaria de sus locales, aunque muchas los mantienen en régimen de alquiler. Para garantizar la independencia, según lo establecido en los Principios de París, los locales de la Defensoría del Pueblo, deben estar situados fuera de los edificios gubernamentales, fácil de llegar, situados en un lugar céntrico, cerca del transporte público y ser accesibles a las personas con discapacidad. En la etapa de establecimiento deben definirse claramente las funciones y responsabilidades de cada uno de los miembros o grupos de miembros. Mientras que el Defensor del Pueblo u Ombudsman, tendrá responsabilidades evidentes como cabeza de la institución, las funciones de los demás miembros deben quedar claras en un plan de recursos humanos basado en una estructura aprobada. La estructura orgánica debe reflejar el mandato general, las funciones y las responsabilidades de la institución, con un especial interés en las esferas funcionales de responsabilidad. Las responsabilidades, el sistema de rendición de cuentas y la delegación de autoridad deben quedar perfectamente claros. El número de niveles jerárquicos debe ser el menor posible. Una estructura orgánica eficaz servirá de apoyo a una buena gestión de los recursos humanos, formulación de decisiones rápida y unas líneas de autoridad bien definidas. Además, la organización debe dar apoyo a todas las esferas de la capacidad en materia de derechos fundamentales.
Debido al carácter especializado de la Defensoría del Pueblo, es poco probable que los miembros o el personal de la institución lleguen a sus puestos perfectamente equipados para desempeñar sus nuevas funciones. Esto hace que la formación sea especialmente importante para su personal. En los planes de formación deben tenerse en cuenta las necesidades a corto y a largo plazo, por lo que debe abordarse el perfeccionamiento profesional como un objetivo amplio. La institución debe abrazar el concepto de la excelencia: esto significa que sus miembros y su personal deben ser reconocidos como expertos en su campo. Las cuestiones de derechos humanos evolucionan con el tiempo y la capacitación profesional forma parte de una filosofía de “aprendizaje durante toda la vida”.
La formación y el perfeccionamiento son algo más que una única transferencia de conocimientos y aptitudes. Con esas actividades debería tratarse de garantizar la sostenibilidad para que la Defensoría del Pueblo adquiera la capacidad interna necesaria para proporcionar su propia formación y elaborar programas de capacitación de capacitadores. Para ello sería preferible un enfoque “participativo”. Un grupo básico de personal de la Defensoría del Pueblo debe participar en todos los aspectos del Programa de formación y en la elaboración del material, las actividades formativas y la evaluación. Significa también que, junto con el grupo básico de personal de la Defensoría del Pueblo, los encargados de la formación habrán de elaborar un Manual de Formación que la institución pueda utilizar en posteriores actividades internas de capacitación. Este enfoque sirve para fomentar la sostenibilidad y hace que la Defensoría del Pueblo pueda formar y orientar a su nuevo personal en cuestiones básicas de derechos fundamentales. La formación debe basarse en una evaluación en la que se estructuren sistemáticamente todas las necesidades de formación y se conecten con las descripciones de funciones y los requisitos operacionales, así como con el Plan Estratégico.
Una vez establecida la Defensoría del Pueblo, que se haga cargo de sus funciones básicas y haya elaborado su Programa, se presenta la necesidad continua y esencial de evaluar y fortalecer su capacidad, al tiempo que se adoptan las medidas correctivas que sean necesarias. A diferencia de las etapas anteriores, en esta etapa son pocas las actividades previsibles que sean comunes a todas las Defensorías del Pueblo. Cada institución se enfrentará a retos únicos y, aunque tal vez se detecten algunas tendencias, la falta de uniformidad significa que son imprescindibles las evaluaciones en todas las esferas que se esbozan más arriba. La evaluación de las capacidades de la Defensoría del Pueblo y la valoración de su progreso, servirán para determinar las esferas en que sea necesario mejorar y, a su vez, facilitará “mapas de ruta” para la elaboración de planes de acción en el futuro.