La creación en los últimos años de nuevos órganos públicos, a través de leyes y de la nueva Constitución, y su deficiente diseño normativo, hará cada vez más frecuente la ocurrencia de conflictos de competencia.
No se ha resuelto aún el conflicto de competencia del Tribunal Constitucional, con relación a la revisión por su parte de las sentencias judiciales, cuando ya ocupa un lugar relevante en los medios informativos el conflicto entre la Superintendencia de Bancos y Pro Consumidor con respecto al control de los contratos de adhesión de las entidades financieras.
Mañana podría venir a reclamar su competencia en este ámbito el Defensor del Pueblo, que de acuerdo con el artículo 191 de la Constitución está llamado "a salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y los derechos colectivos y difusos establecidos por la Constitución y las leyes", entre los que se destacan los derechos del consumidor (art. 53 de la Constitución).
Los legisladores tienen la mayor responsabilidad o por lo menos la responsabilidad originaria en la existencia de estos conflictos, pues a ellos les correspondía dejar claramente definidos, sin lugar a interpretación alguna, las competencias de los órganos que crea. Ahora, cada parte interesada busca sus propios intérpretes, utiliza los músculos que pueda tener, para tratar de imponer la interpretación que más le favorece. Algunos intervienen sin tomar en cuenta el aspecto técnico y sólo favoreciendo a la parte que quieren proteger, lo que ocurre de ambos lados.
Nadie puede ser regulado en un mismo tema por dos órganos distintos, pues no sólo sería crear el riesgo de que la administración pública pudiera tener dos opiniones distintas en un mismo caso, sino que la potestad sancionadora del Estado, en la fase administrativa, sólo puede ser ejercida por una entidad pues de lo contrario se violentaría otro derecho fundamental como es el debido proceso.
El conflicto de competencia que se ha suscitado debe, como cualquier otro, ser definido para determinar cuál de los dos órganos es el competente para ejercer el debido control en protección de los consumidores de los servicios financieros. El artículo 184 de la Constitución establece el camino para dirimir este tipo de conflictos cuando señala que corresponde el Tribunal Constitucional conocer en última instancia de "los conflictos de competencia entre los poderes públicos, a instancia de uno de sus titulares". Lo que decida el Tribunal Constitucional para el sector financiero, será aplicable además para otros sectores, como el de las telecomunicaciones y el eléctrico.
Es una gran pena que la Asamblea Revisora se destacara por tratar en todo momento de restringir el derecho de la ciudadanía a apoderar al Tribunal Constitucional para dirimir temas que a quienes afectan es precisamente a la ciudadanía. El texto constitucional limita la capacidad de apoderar al Tribunal Constitucional sólo a los órganos en conflicto, a pesar de que lo que está en juego son los intereses del consumidor, que somos todos.
Sobre el fondo del conflicto, es mi opinión que debería siempre prevalecer la competencia del órgano especializado sobre la del órgano general, pues de lo contario se obligaría a Pro Consumidor a duplicar los equipos técnicos que tienen ya los órganos especializados, en detrimento del uso eficiente de los recursos públicos, sin que necesariamente mejore la protección de los consumidores. Creo que esa fue la intención del legislador cuando estableció el carácter supletorio de la Ley General de Protección al Consumidor No. 358-05 frente a las leyes sectoriales. La idea central es no duplicar esfuerzos.
La Ley Monetaria y Financiera No. 183-02, en su artículo 53, atribuyó de manera específica a la Junta Monetaria la facultad de determinar reglamentariamente "los supuestos de contratos abusivos en relación con los derechos de los consumidores y usuarios de servicios de entidades de intermediación financiera" y señaló que las violaciones serían sancionadas administrativamente de acuerdo con dicha ley, sin perjuicio de las acciones civiles que correspondan a la parte perjudicada. Esta facultad fue ejercida por la Junta Monetaria cuando dictó el Reglamento de Protección al Usuario de los Servicios Financieros a través de la Décima Resolución del 19 de enero de 2006, en el cual se regula el contrato de adhesión, estableciendo la obligación de las entidades financieras de depositar en la Superintendencia de Bancos los contratos de adhesión que usan para fines de aprobación, y una vez aprobados, de no modificarlos sin autorización expresa de dicho organismo.
¿La Ley de Protección al Consumidor derogó el artículo 53 de la Ley Monetaria y Financiera? Resulta obvio que no, pues señaló expresamente el carácter supletorio de sus disposiciones frente a las leyes sectoriales, como lo es la Ley Monetaria y Financiera.
Hoy tenemos a una excelente funcionaria pública en Pro Consumidor, Altagracia Paulino, que genera mucha confianza en la mayoría de la población. Desempeña su labor con mucha integridad y convencida de que hace lo mejor por los consumidores, al margen de que podamos estar o no de acuerdo con sus criterios técnicos sobre este tema. ¿Qué garantiza que mañana no ocupe esa función uno de los tantos funcionarios públicos que sólo buscan beneficios personales? Entonces el tema no está en qué órgano defenderá a los consumidores, sino en que al órgano que le corresponda lo haga correctamente, con eficiencia, con transparencia y sin dobleces, sin importar la persona que lo dirija.
Pro Consumidor puede ejercer su labor de protección directa de los consumidores en todos aquellos sectores que no posean sus propios mecanismos y órganos de protección a los consumidores. Y en aquellos que si lo posean, no tiene por qué quedarse de brazos cruzados y en el sector financiero, por ejemplo, podría revisar los contratos que están depositados en la Superintendencia de Bancos, identificando cláusulas abusivas o poco claras, apoderando a la Superintendencia de Bancos para que no apruebe tales cláusulas, o para que declare su nulidad. También puede identificar aquellas entidades que no han sometido todos sus contratos de adhesión, si existiesen, o que las han modificado sin la autorización correspondiente, e incluso intervenir ante la Superintendencia de Bancos para que sancione a las entidades que violen las normas establecidas a favor de los consumidores de los servicios financieros. También pudiera orientar a los consumidores en la forma más efectiva de ejercer sus derechos frente a las entidades financieras.
La calidad de Pro Consumidor para intervenir en defensa de los consumidores ante los órganos reguladores en sectores específicos, para forzar la inercia de estos si fuese necesario, está claramente consignada en la misión que la Ley 358-05 le asigna. Si la decisión del órgano especializado no le satisface, Pro Consumidor pudiera recurrirla de acuerdo con el procedimiento administrativo correspondiente.
Lo que no me parece productivo es el pulso que se libra entre dos órganos públicos para que se depositen o no los contratos en Pro Consumidor. Ese no es el problema. Pro Consumidor debiera solicitarlos y recibirlos de la Superintendencia de Bancos, y esta ultima debería enviárselos aun cuando no se le haya requerido. Los consumidores lo que quieren es protección efectiva y no que los contratos estén archivados en una o varias entidades públicas.
Quiero informar que en mi práctica profesional represento intereses de varios bancos e incluso de la Superintendencia de Bancos en algunos casos concretos. Además, soy un admirador de la trayectoria, la vocación de servicio y la valentía de Altagracia Paulino. Entiendo que los lectores tienen derecho a conocer estos datos al margen del esfuerzo que he realizado para producir una opinión lo más independiente posible, y que no ha sido solicitada ni pagada por nadie.