El pasado 8 de agosto publiqué en este medio un artículo intitulado “Derecho administrativo: doctrina dominicana y unidad de jurisdicción”. Una suerte de análisis sobre la génesis del control jurisdiccional de la función administrativa en la República Dominicana; un primer paso, si se quiere, que tuvo por fin cuestionar los cimientos doctrinales sobre los cuales se ha construido una especie de dogma: que antes de 1947, lo que existió en República Dominicana fue un modelo de control fundado en la unidad de jurisdicción (“monismo judicial” o “sistema inglés”). Como prometí al final del referido artículo, continúo en esta entrega con el abordaje de tan interesante temática… en la opinión de este humilde articulista.      

Resulta incuestionable la influencia de la codificación napoleónica en la incipiente legislación puesta en vigencia luego de la declaratoria de independencia —y el surgimiento del Estado dominicano— en 1844. No era para menos: la incidencia de los grandes códigos napoleónicos fue manifiesta en toda Iberoamérica, y aún más en países como la República Dominicana, cuyo ordenamiento, una vez sellada la ocupación haitiana durante veintidós años (1822-1844), estuvo fuertemente impactado por dichas codificaciones, puesto que éstas ya normaban el recién creado Estado haitiano (edificado con la independencia haitiana declarada en 1804) al momento de iniciarse la ocupación en toda la parte este de la isla. 

El influjo del derecho francés en el ordenamiento jurídico de la parte oriental de la isla no se inicia en 1844: la codificación francesa comienza a aplicarse durante el periodo de la ocupación haitiana (1822-1844). De ahí que resalte la duda del porqué los constituyentes no asumieron el modelo francés cuando se crearon las instituciones que habrían de controlar los nacientes poderes públicos en 1844. La profesora De la Cruz de Alvarado, en efecto, así lo cuestiona: “…es sorprendente que los juristas dominicanos que eran efectivamente admiradores del sistema francés no hayan ni siquiera intentado establecer un Consejo de Estado que hubiera tenido funciones consultivas, como el que fue creado en Colombia por Bolívar según el modelo francés.” (De la Cruz, Rosina: 2004).

La realidad, empero, no parece ser esa. La idea de la separación absoluta de las funciones judiciales y administrativas no fue dejada de lado completamente por quienes en sus orígenes idearon los confines del nuevo Estado dominicano. La influencia del derecho francés, si bien no en la forma de un “Consejo de Estado”, se hizo presente de otras maneras. Veamos:

  1. La codificación napoleónica, en su totalidad, fue pensada sobre la base de la todopoderosa concepción “separatista” francesa plasmada en la “Ley 16-24 de agosto de 1790” —que en realidad fue la Ley de Organización Judicial de Francia—, que es como tradicionalmente se conoce en el derecho administrativo. Ninguno de los códigos surgidos bajo la égida napoleónica fue estructurado apartándose de los principios rectores del derecho francés post “revolucionario”; ninguno de estos códigos, por consiguiente, desconoció el principio de separación de la función judicial y administrativa, fuertemente arraigado en Francia desde 1790, ya constitucionalizado y el que todavía sirve de sostén para la edificación de lo que conocemos hoy como el “sistema administrativo francés”, con una “jurisdicción especial” (el “Consejo de Estado”) que conoce exclusivamente de las controversias de naturaleza administrativa, desligando por completo a los jueces ordinarios de ello. 
  1. El Código Penal de 1810 es una prueba de lo antes expresado. Tan importante era para el legislador napoleónico resguardar la observancia del citado principio (recogido en el artículo 13 del título II de la Ley francesa “16-24 de agosto 1790”) que el Código Penal francés de 1810 previó el tipo penal de la “usurpación de autoridad”, sancionando, por ende, el desconocimiento de esta “separación”. Y esta no fue siquiera una respuesta inmediata: se trató de la consolidación de un pensamiento “revolucionario” que vino desde el Código Penal francés de 1791, como bien lo afirma García de Enterría en su reconocidísimo opúsculo “Revolución Francesa y Administración Contemporánea”: “El Código Penal de 1791 da al principio nada menos que garantía penal, al tipificar como delito la inmisión de los jueces en la acción administrativa. El sistema pasó a la Constitución de 1791 (…) y de aquí a las Constituciones posteriores, recibiendo su cuño definitivo en la napoleónica del año VIII.” (pág. 50).  

Así las cosas, esas codificaciones napoleónicas, que fueron instauradas en suelo dominicano durante el periodo de 1822 al 1844, y que plasmaron en su contenido la protección penal del principio de separación de las funciones judiciales y administrativas, resultaron aplicables con la fundación del Estado dominicano en 1844. Los códigos franceses —todavía sin ser traducidos oficialmente— empezaron a regir al momento de declarada la Independencia y conformado el armazón normativo de la nueva nación. La “usurpación de autoridad por parte de los funcionarios del orden administrativo o judicial”, como crimen, existió y ha seguido existiendo —aun ya sea simbólicamente en la actualidad— en el ordenamiento jurídico del Estado. Pedro Rossell, en su obra “Crímenes y Delitos contra la Cosa Pública”, publicada en 1947 —sin duda uno de los referentes clásicos del derecho penal dominicano—, así lo expresa: “Los arts. 127 a 131 tienen por fin garantizar, por sanciones penales, el principio de separación de los poderes del Estado, proclamado por la constitución dominicana (art. 2 Const.) y para cuyas violaciones ésta reserva la nulidad de los actos (art. 89).” Y, refiriéndose de manera concreta al artículo 128 del Código Penal dominicano, sostiene: “El delito consiste en decidir sobre cuestiones de la competencia de las autoridades administrativas, tal un conflicto de aduanas, de la competencia de los Consejos de Aduanas, o en prohibir la ejecución de las decisiones dictadas en estos casos por las autoridades administrativas.”

Lo anterior reviste de una importancia capital: ¿podría un juez ordinario ejercer a plenitud el control jurisdiccional administrativo —en similares términos que el sistema monista estudiado—en la fórmula planteada por la doctrina clásica dominicana? No. La codificación napoleónica no puede ni debe ser entendida fuera del contexto jurídico-normativo francés. Su incorporación en el derecho dominicano decimonónico, con su traducción oficial dispuesta en 1884, fue realizada —en la opinión del autor— de forma irreflexiva, al menos en lo que concierne al derecho administrativo. No puede entonces negarse el impacto de la tipificación penal descrita en el modelo de control judicial propuesto a unanimidad por la doctrina vernácula. Por ello el planteamiento mayoritario de la doctrina dominicana, en el orden de que el modelo “monista” o de “plenitud” resultara aplicable sin legislación expresa —cual si se tratase de un sistema de control supletorio— habría de ser profundamente revisado. 

Seguiré analizando el tema en otras entregas.