Todos los bienes objetos o no del comercio que entran y salen al país deben hacerlo por un punto habilitado, tales puntos son las aduanas. Hay aduanas tantos puntos habilitados existan para el ingreso de mercancías y otros bienes al país. Hay aduanas grandes y pequeñas y existen también aduanas de poco y mucho tráfico, de tal modo que su actividad es poca o mucha. Entrar bienes o sacarlos por lugares diferentes de estos puntos es contrabando, lo que constituye un delito.
En las aduanas no se duerme, es un mundo diurno y nocturno. Mientras migración controla la salida y entrada de personas al país, las aduanas controlan la entrada y salida de las cosas muebles, que por común son bienes para ser vendidos o usados como insumos y materias primas y se les definen como mercancías.
Constituyendo las aduanas un lugar donde convergen todas las cosas que se pueden llevar y traer o sólo pasar por el territorio nacional es un mundo diferente en el que se aprende. Cada aduanero es un erudito especial, porque conociendo las cosas desde sus orígenes hasta sus destinos sabe de las mentalidades y los gustos de las personas en diferentes geografías y extractos sociales.
Los aduaneros son expertos en una geografía meticulosa y su noción de territorio es diferente a la común conocida, pues ellos hablan del territorio aduanero, que se define como el territorio nacional donde aplica plenamente la legislación aduanera, que no es más que el territorio que en el marco de su competencia queda bajo el control aduanero o el territorio donde se ejerce la potestad aduanera. Este territorio a su vez se divide en zonas de jurisdicción primaria y secundaria.
El objeto central de la función de las aduanas es la mercancía, cuyo tráfico internacional queda bajo su control y a través de ella como materia imponible las aduanas cumplen con la función de recaudar los derechos aduaneros y los impuestos aplicados con ocasión de la importación. Las aduanas se encargan de la determinación de la obligación tributaria aduanera, del aforo, que pasa por establecer el valor en aduana, que en principio no es más que el precio pagado por pagar de la mercancía.
Las aduanas controlan y fiscalizan el tráfico internacional de mercancías y recaudan los impuestos aduaneros y los impuestos internos que se aplican con ocasión de la importación. Estos últimos no los administran o su gestión la ley no la deja a su cargo, pero si los recaudan.
Para ejercer sus funciones las aduanas tienen un conjunto de facultades que se le atribuyen al servicio de aduanas, como la potestad aduanera para aplicar las leyes y reglamentos que se aplican con ocasión del paso de personas, medios de transporte y mercancías a través de la frontera aduanera, que es una noción de frontera diferente a la por lo común conocida. El tránsito de personas y el tráfico de mercancías pueden ocurrir violaciones a las disposiciones de las leyes relativas a las aduanas que constituyendo infracciones pueden ser sancionadas por las aduanas y los tribunales penales.
En el desempeño de las funciones de las aduanas, en transcurso de 64 años, todo ha cambiado, hasta la mentalidad de las personas que es un cambio en todas las formas difícil. Han cambiado las disposiciones que reglan el tráficos internacional de mercancía a través tratados bilaterales y multilaterales, se crearon de organismo internacionales como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la organización mundial de Aduanas (OMA), cambió el edificio de aduanas después de diferente mudanzas, la nomenclatura aduanera pasó de la de Bruselas a la del Sistema Armonizado de Codificación y Designación de Mercancías, las naves de velas de vapor desaparecieron como medio de transporte de mercancías el puerto de Santo Domingo está en su mínima expresión y se creó y desarrollo un puerto multimodal.
El peso de los impuestos aduaneros en toda la estructura tributaria ha disminuido, en gran medida se corrigieron las políticas que optaban por los derechos aduaneros para los fines de reducir el consumo creando distorsiones proteccionistas. La efectividad del servicio de aduanas ya no se puede establecer únicamente por el parámetro de la recaudación. Sin que las recaudaciones dejen de ser importantes las aduanas juegan un papel central en todas las políticas de libre comercio, en la función de facilitar el tráfico internacional de mercancías y en la aplicación de regulaciones no tributarias relacionadas con este tráfico. Todo ha cambiado.
Lo único que no ha cambiado es la Ley General de Aduanas, No. 3489, promulgada el 14 de febrero de 1953, ésta es un vetusto documento histórico que se refiere al administrador de aduanero como colector, vocablo que viene del inglés collector, usado cuando las aduanas estaban bajo el control de las autoridades estadounidenses en la primera ocupación del país desde 1916 hasta 1924, para referirse al recaudador.
Un Administrador del servicio de aduanas es más que un colector, que un recaudador. Éste se encarga de la aplicación de un cuerpo de leyes, reglamentos y normas referidos al tráfico de mercancías donde la relevancia de las recaudaciones compite con la función de facilitar el desarrollo del comercio.
La legislación aduanera que se ha ido adaptando a los cambios que se le imponen, se caracteriza por la dispersión y las soluciones a medias. Los regímenes aduaneros que definen el tratamiento que se debe dar a las mercancías bajo el control de las aduanas están en diferentes leyes que lo asumen de forma ad hoc creando dificultades en su administración.
Hay que cambiar la Ley General de Aduanas, No. 3489. Los primeros intentos de sustitución de esta ley datan de 1981, y las discusiones de las propuestas actuales empezaron en el 1994. El primer anteproyecto de Carlos Anabalón Ramirez, un consultor internacional chileno que se pasó en años en las aduanas, cumplió 36 años, y el que todavía se debate tiene 23 años en la mesa discusiones y en cada ciclo sale algo nuevo. La ley general de aduanas que habla de barcos de velas y de naves de vapor tiene 64 años de vigencia e indudablemente ha sido durar de matar, porque hay mucha resistencia al cambio en sectores dentro y fuera de las aduanas y por intereses diferentes de los cuales hay que ignorar unos y discutir otros.
Por mi experiencia en la elaboración de leyes y en las discusiones de muchas hay que cuidarse dos cosas y una de ella es la prisa, ésta ha sido con frecuencia la madre de leyes mal concebidas y mal redactadas. También de las formulaciones hijas de la ignorancia y del provecho de las circunstancias, que han concluido siempre en el diseño de instrumentos truncos para alcanzar los objetivos institucionalmente pretendidos. Las ocurrencias de estos errores se evitan tomado el tiempo necesario para la revisión y discusión, que deben ser lo más amplia posible con todos los involucrados en un tema que es siempre multidisciplinario y poniendo un horizonte temporal de tal modo que las discusiones concluyan definitivamente con una buena y nueva ley general de aduanas.