La sentencia TC/0271/21 dictada por el Tribunal Constitucional (en lo adelante “TC”) el pasado 6 de septiembre de 2021, en lo que fuera un pronunciamiento oda de reconocimiento a la garantía del debido proceso que en este caso en particular alcanza las actuaciones de la Administración Pública y toca fibras a los límites de sus potestades, merece especial atención desde el punto de vista de las llamadas sanciones administrativas.
La decisión, dictada en el marco de un proceso de revisión constitucional de sentencia de amparo incoado por la Dirección General de Impuestos Internos (en lo adelante DGII), ventila la solicitud del recurrente que tiene por objeto anular y declarar sin efecto jurídico-legal la sentencia núm. 0030-02-2019-SSEN-0031 emitida por el Tribunal Superior Administrativo en la que se ordenó el desbloqueo de los comprobantes fiscales de una empresa, al haber considerado ese Tribunal — en síntesis— que la DGII mantenía un bloqueo electrónico parcial de la emisión de los comprobantes fiscales de la empresa y dicha medida no contaba con sustento legal, por vía de consecuencia era arbitraria y violatoria del derecho fundamental a la libertad de empresa amparado por la Constitución dominicana en su artículo 50. En esta ocasión, el TC confirmó la sentencia, de la que nos permitimos citar el siguiente razonamiento:
“Cabe destacar que el principio de legalidad aplicado al régimen sancionador exige que las sanciones administrativas se encuentren tipificadas en la ley, a fin de que los sujetos obligados frente a la administración conozcan con antelación las consecuencias jurídicas de sus actuaciones (…); en el caso en concreto, la recurrente no tiene potestad para bloquear comprobantes fiscales como medida, en el marco de una investigación o proceso sancionador por la comisión de alguna falta tributaria, ni como medida restrictiva que obligue al contribuyente al cumplimiento de una obligación pues, como apuntamos precedentemente, no existe norma en el ordenamiento jurídico que faculte a la Dirección General de Impuestos Internos (D.G.I.I.) a tal actuación”.
Al respecto, ciertamente toda actividad administrativa de injerencia en la libertad y propiedad de los particulares necesita un fundamento legal, más aún si aquella actuación supone un castigo. Sobre tal afirmación aplicada al criterio del TC me permito hacer algunas puntualizaciones. La primera será referida al concepto de sanción administrativa en contraste con la habilitación legal de las administraciones públicas de adoptar medidas provisionales en el marco de un proceso sancionador. La segunda, es sobre la potestad de la DGII de disponer el bloqueo en la emisión de comprobantes fiscales.
Distingue García de Enterría, dentro del poder sancionador de la Administración una potestad sancionadora de autoprotección administrativa, en que la Administración busca su propia protección como organización o institución, y una protección sancionatoria de heterotutela con que la Administración trata de proteger el orden social en su conjunto [1]. En ese mismo contexto, el Tribunal Supremo Español de forma constante se ha dedicado a determinar el carácter sancionador o no de algunos actos administrativos, por ejemplo ha admitido que «no es sanción la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad alterada, que puede llegar en su caso, a la demolición de lo construido» [2].; o bien «no es sanción la imposición de la obligación de reparar los daños causados al dominio público hidráulico» [3].
Exactamente lo mismo puede decirse en el caso español de las órdenes de cese de actividades carentes del correspondiente título administrativo (licencia, concesión, etc.), y es que en estos casos las actuaciones que tienen por causa una ilegalidad, como lo puede ser no contar con los requisitos normativos exigidos por una Administración para el cumplimiento legal de obligaciones; no podrían ser respaldadas como válidas por la autoridad administrativa, sino mas bien su comisión tiene como consecuencia no permitir su ejercicio hasta tanto el interesado cumpla con las exigencias requeridas por las normas. En estos casos, no es posible afirmar que nos encontramos frente a una sanción, sino de manera particular frente a una medida de policía, restablecedora de la legalidad o una medida de gravamen que se caracteriza por pretender restablecer los requisitos y las condiciones del ejercicio de un derecho.
Tal es el caso para la STSJ de Castilla y León, Valladolid, que se pronunció afirmando que «no es sanción el cierre de un bar por contaminación acústica impuesto como medida cautelar, hasta la adopción de una medida correctora». Y como estas existen cientos de sentencias en las que se valora el carácter sancionador o no de medidas adoptadas por la Administración teniendo como punto de partida la causa que lleva a adoptarlas. Esto, orientado a que toda actividad que requiere habilitación de parte de la Administración y es ejercida por los administrados sea realizada respetando el interés general y sin la afectación de terceros, cumpliendo los requisitos de fondo y forma.
Cosa distinta sería afirmar, por ejemplo: que es un requisito necesario para la aplicación de una sanción, que exista una infracción prevista en la ley. Sin embargo, en el caso que nos ocupa el análisis del TC se limita a afirmar que el artículo 257 de la Ley núm. 11-92, no prevé el bloqueo de comprobantes fiscales como sanción, esto como si el bloqueo es la consecuencia de una infracción previamente comprobada. De la lectura de la sentencia pareciera que el recurrente alegaba la exigencia de la integralidad en el formato del envío de las informaciones que debían ser reportadas a la DGII, al no cumplir el recurrido con los requisitos, estaban impedidos del uso parcial de los comprobantes fiscales, hasta tanto no se comunicaran con la gerencia correspondiente y regularizaran su situación. Por lo tanto la autoridad adoptó la medida de bloqueo parcial de los comprobantes como medida condicional mientras fuera repuesto el alegado inconveniente; lo anterior está mas bien asociado, a mi juicio a una medida de autoprotección administrativa.
En ese sentido, considero que la afirmación plena de que la medida del bloqueo de comprobantes fiscales no puede adoptarse en la fase de instrucción de un proceso sancionador por no considerarse como una medida sancionatoria habilitada en la ley a la DGII, es un error, puesto que en tanto: i) sea provisional; ii) se realice en el marco de la fase de instrucción de un proceso sancionador; iii) está justificada en requisitos normativos previos, muy especialmente si es adoptada como medida de gravamen, no puede ser considerada como una sanción.
El bloqueo de comprobantes fiscales como una medida provisional en escenarios donde la afectación de terceros puede estar comprometida en el ejercicio del derecho a la libertad de empresa que se defiende en la sentencia, es una causa que puede estar válidamente justificada como una medida de protección de heterotutela que incluso puede incluir la afectación del crédito fiscal o también puede estar justificado en el marco de procesos donde pueda existir la persecución de delitos precedentes de lavado de activos. Es por esto, que a mi juicio la DGII sí podría adoptar esta medida como provisional cuando existen causas justificadas que lo avalen, sustentado legalmente en la parte in fine del artículo 75 del Código Tributario.
Al respecto, se recuerda que las medidas provisionales adoptadas por la Administración en el marco de un proceso administrativo sancionador son para el juez cautelar, la oportunidad de brindar el auxilio de protección de un bien jurídico determinado en un momento procesal, que de no adoptarse pudieran derivar en la ineficacia de los intereses procurados por la Administración. De manera particular, estas medidas tienen especial protagonismo de encontrarnos en la esfera económico-administrativa que abarca materias como la tributaria o aduanal. Sin embargo, queda claro que la imposición cuando se considere oportuno de medidas provisionales no puede generar a los interesados perjuicios de difícil o imposible reparación o violación de los derechos previstos por las leyes. La motivación del acto de adopción de las medidas deberá dejar constancia de ello [4].
Por lo tanto, esto sin duda debe seguir un procedimiento, preferiblemente breve, adoptado por el órgano administrativo competente, por propia iniciativa o a solicitud de quien ostente legitimación para ello en el mismo marco que el TC plantea las reglas del debido proceso.
Finalmente, cabe señalar que respecto a la afirmación de que en el ordenamiento jurídico no existe la posibilidad de que la DGII pueda ordenar el bloqueo de los comprobantes fiscales, considero debe ser revisada toda vez que la Ley núm. 13-20 que fortalece la Tesorería de la Seguridad Social (TSS) concibe dicha potestad precisamente como una medida de gravamen que procura regularizar situaciones de ilegalidad. A pesar de lo anterior, la sentencia de referencia no deja de asentar un precedente importante en la reiteración de la protección a los derechos fundamentales basado en el principio de juridicidad, que es precisamente la principal defensa de los administrados de cara a la Administración, junto al debido proceso como garantía de relevancia vital en el Estado de derecho.
[1] Miguel Bajo Fernández, «La Unidad del Derecho Sancionador», Revista Gaceta Penal & Procesal Penal, Dir. Arsenio Oré Guardia, Luis Lamas Puccio, Luis A. Bramont-Arias Torres (Gaceta Jurídica, Tomo 32: febrero), 45, citando Eduardo García de Enterría.
[2] STS de 4 de noviembre de 2002 (rec. 11388/1998).
[3] STS de 20 de octubre de 1999 (Ar. 7466).
[4] Tatiana Recoder Vallina, procedimiento administrativo sancionador en los mercados financieros. Especial referencia a las CNMV (Reus: Madrid, 2019), 305.