Una de las notas más características del Derecho Administrativo es su constante procura de un equilibrio entre las potestades o privilegios de la Administración y las garantías que debe ofrecer frente a los particulares.A la Administración se le confieren ciertas potestades especiales que la colocan en una situación privilegiada frente a los administrados, de manera que pueda procurar de manera efectiva su finalidad (el interés general). Sin embargo, por otro lado, su actuación queda sometida a una serie de restricciones que no son aplicables a los administrados, dado que la Administración no cuenta con una libertad general para desarrollar sus actividades y debe sujetarse siempre a lo previsto en el ordenamiento jurídico.
Una de las potestades o privilegios de la Administración frente a los particulares es la denominada potestad de autotutela. En base a dicha potestad puede “establecer lo que es conforme a Derecho, declararlo, imponer unilateralmente derechos y obligaciones a los ciudadanos y hacerlos ejecutar sin necesidad de acudir a un tercero –a los Jueces y Tribunales-.”La potestad de autotutela exime a la Administración de procurar intervención judicial para declarar como válida o ejecutiva una actuación, permitiendo que sea ella misma que produzca estos efectos, posibilidad evidentemente vedada a los particulares.
La finalidad de otorgar potestades de autotutela es clara. Si la Administración no cuenta con herramientas especiales para cumplir su objetivo de garantizar el interés general, la eficiencia y eficacia de su actividad se vería sustancialmente disminuida en perjuicio de los derechos de todas las personas. Tal sería el caso en que de manera general y sistemática la Administración deba acudir a una validación judicial para ejercer actuaciones que, si bien pudiesen afectar particulares -como por ejemplo el cobro de impuestos-, son necesarias para cumplir con su función de garantizar ese interés general debido a todas las personas.
El alcance de las potestades de autotutela administrativa varía dependiendo del ámbito de actuación de la Administración. Recientemente ha cobrado relevancia en la República Dominicana el análisis de las condiciones legales impuestas a la revisión de los actos administrativos, específicamente cuando se trata de actos favorables a los particulares. Por actos administrativos favorables pueden entenderse, de manera muy general, aquellos que producen un beneficio particular a la persona concreta del interesado, ya sea porque incrementan su patrimonio, porque le habilitan a una cierta actividad, porque mejoran su condición funcionarial en una institución, etc.
La revisión de los actos administrativos dictados por la propia Administración puede implicar una revocación de estos. La revocación de un acto administrativo consiste en “la retirada definitiva por la Administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario.”Se trata claramente de una expresión de la potestad de autotutela en el sentido que anteriormente hemos expresado, dado que la Administración quedaría habilitada para extinguir de oficio su propio acto administrativo previo, sin la necesidad de acudir ante un juez para que valide su actuación.
Sin embargo, para el caso de los actos administrativos favorables que hayan adquirido firmeza, las posibilidades de revocación por parte de la propia Administración se limitan severamente. Ello debido a que el principio de seguridad jurídica, que en nuestro ordenamiento constitucional puede ser ubicado en el artículo 110 de la Constitución, obliga a ser respetuoso de las situaciones jurídicas establecidas que hayan generado beneficios y expectativas a favor de los particulares.
En materia administrativa el principio de seguridad jurídica se concretiza en otros principios que tienen vinculación directa con la posibilidad de revisión de actos administrativos favorables. Así, el numeral 8, artículo de la Ley No. 107-13 consigna el principio de seguridad jurídica, de previsibilidad y certeza normativa, según el cual la Administración no puede variar arbitrariamente las normas jurídicas y los criterios administrativos. Además, el numeral 15 de la disposición citada consigna la expresión más concreta de la seguridad jurídica en el ámbito administrativo, el principio de confianza legítima, según el cual la Administración debe ser respetuosa de las expectativas que su propia actuación ha generado en el pasado.
De los principios citados se derivan a su vez principios vinculados a los actos administrativos, especialmente los actos administrativos favorables. Entre ellos la presunción de legalidad y validez de los actos administrativos, así como el principio de estabilidad de dichos actos y el principio de irrevocabilidad de los actos favorables. Respecto a este último, mediante sentencia TC/0266/14 el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
“(…) cuando se trata de actos administrativos que son favorables al administrado, actos declarativos o actos que reconocen u otorgan derechos, el principio es la irrevocabilidad de los mismos. Esto en razón de que, como hemos señalado, los actos que crean derechos colocan al administrado en una situación de seguridad jurídica que le permite realizar actos en base al acto otorgado por la administración.”
El hecho de que el principio sea la irrevocabilidad de los actos administrativos favorables no implica, sin embargo, que no existan situaciones bajo las cuales pueda procederse con la revocación. La cuestión es que para exceptuar el principio tendrían que comprobarse las condiciones previstas en el ordenamiento jurídico a fin de que excepcionalmente sea posible la revocación de un acto favorable.
Estas condiciones se vinculan esencialmente con la no conformidad del acto con el ordenamiento jurídico. De hecho, el artículo 6 de la Constitución, por ejemplo, establece que son nulos de pleno derecho todos los actos contrarios a ésta. El artículo 73 consigna la nulidad de pleno derecho de todos los actos que subviertan el orden constitucional. Además, el artículo 138 establece que la actuación de la Administración Pública debe estar sujeta al ordenamiento jurídico.
La revisión para fines de revocación de actos administrativos favorables revela entonces una tensión particular: Por un lado el principio de seguridad jurídica, que implica ser respetuosa de las situación y expectativas jurídicas favorables generadas a las persona; por otro lado el principio de juridicidad o legalidad en sentido amplio, según el cual la actuación de la Administración debe sujetarse al ordenamiento jurídico y ello implica la posibilidad de revisar la misma cuando no se verifique dicha sujeción.
La forma en que el ordenamiento jurídico lidia con la tensión indicada varía en algunos países, pero en todos constituye una expresión más de la forma en que queda configurado el equilibrio entre potestades o privilegios de la Administración y las garantías de los particulares. La posibilidad de revisión o no de los actos administrativos favorables es solo otro escenario de este transversal elemento del Derecho Administrativo.
En el caso dominicano el legislador se decantó por una posición volcada hacia las garantías de los particulares. El artículo 45 de la Ley No. 107-13 obliga a que la Administración deba agotar un proceso de lesividad a los fines de procurar la revocación de acto administrativo favorable, sea que el mismo esté afectado de una nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho) o de una nulidad relativa (anulabilidad). El proceso de lesividad implica una declaratoria previa de lesividad del acto en sede administrativa, la cual constituye un presupuesto procesal para que la Administración posteriormente procure su revocación ante la jurisdicción contenciosa-administrativa.
La particularidad más importante de la condicionante legal indicada es que la Administración queda despojada totalmente de su potestad de autotutela cuando se trata de revisión de actos administrativos favorables. En estos casos no podrá prevalecerse de sus tradicionales privilegios y deberá siempre procurar la validación judicial -heterotutela- ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, única habilitada para decidir la revocación del acto.
Esta configuración legal debe dar lugar a algún tipo de discusión sobre su razonabilidad. Ni si quiera en España, país que posiblemente más ha influenciado nuestra normativa en materia de procedimiento administrativo, existe una reducción total de las potestades de autotutela para el caso de la revisión de actos administrativos favorables.
Tal y como sostienen Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, desde la Ley sobre Procedimiento Administrativo de 1958 en España se flexibilizó el sistema de revisión de los actos administrativos favorables, permitiendo “la revocación por la propia Administración de sus propios actos declarativos de derechos cuando éstos sean radicalmente nulos o cuando, aun sin tener tal carácter, infrinjan manifiestamente la Ley.”El proceso de lesividad, en cambio, se mantuvo únicamente para los casos en que el vicio que afectare el acto administrativo fuera de nulidad relativa (anulabilidad).
Si analizamos la exposición de motivos de la legislación española citada podremos constatar claramente las razones que llevaron a esta “flexibilización” del sistema de revisión de actos administrativos favorables. En el acápite VI relativo a la revisión de actos administrativos, la exposición de motivos establece expresamente lo siguiente: “Superando viejas concepciones que sin suponer eficaz garantía de los administrados, dificultaban injustificadamente el ejercicio de los poderes de la Administración, se le reconoce expresamente la facultad de declarar en cualquier momento la nulidad de sus actos los casos taxativamente enumerados, si bien con la garantía que supone el previo dictamen del Consejo de Estado.” (Resaltado nuestro).
El sistema descrito, que mantiene la potestad de autotutela para revisión de actos administrativos favorables afectados de nulidades absolutas (de pleno derecho), y somete al proceso de lesividad la revisión de dichos actos cuando los vicios consistan en nulidades relativas (anulabilidad), se ha mantenido vigente en España en todas las modificaciones legislativas posteriores, incluyendo la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Es evidente que en el sistema español se ha entendido como necesario mantener la potestad de autotutela de la Administración -aunque sometida a un procedimiento especial- para la revisión de actos administrativos favorables cuando los vicios identificados sean graves y conlleven nulidades absolutas. De esta manera se coloca a la Administración en una posición especial para revertir a través de procedimientos más expeditos este tipo de actos y de esa manera garantizar de manera más efectiva y eficaz el interés general y los derechos de las personas.
Solo tomemos como ejemplo el siguiente escenario. Un proyecto extremadamente lesivo para el medio ambiente obtiene una autorización ambiental prescindiéndose totalmente del procedimiento administrativo de evaluación ambiental. Su desarrollo supone entonces un riesgo considerable para los derechos de las personas. Frente a una situación como ésta no parece razonable despojar de sus potestades de autotutela a la Administración a los fines de revisar su propia actuación, dejando como únicos remedios el proceso de lesividad o una impugnación del acto por terceros potencialmente afectados.
Como establecimos más arriba, las potestades de autotutela de la Administración encuentran justificación en que está cumpla con su objetivo de garantizar el interés general. Ante actuaciones propias que supongan irregularidades grave sujetas a nulidades absolutas, la Administración no debería ser despojada de estas potestades y sometida al complejo proceso de validación judicial mediante un proceso de lesividad. El equilibrio entre potestades y garantías de los ciudadanos (particulares) se torna irrazonable, dado que la eficiencia y eficacia de la Administración para cumplir su objetivo se ve significativamente reducida en estos casos.
Lo anterior no implica habilitar una libertad absoluta para la revisión en sede administrativa de actos favorables afectados de nulidad absoluta. El ejercicio de esta potestad debe estar estrictamente reglamentado, justificado solo bajo circunstancias excepcionales y obviamente sujeto a un control jurisdiccional. Lo que no es razonable es dificultar la labor de la Administración cuando debe actuar para defender el interés general.
Se comprende “la noble intención” en las restricciones a la revisión de actos favorables que impone la Ley No. 107-13. Hacen falta garantías frente a las posibles actuaciones arbitrarias de la Administración. Pero el remedio no puede ser más grave que la enfermedad. La idealización de los particulares como sujetos débiles frente al poder desmedido del “Leviatán” puede conducir a ingenuidades. Máxime en países como el nuestro en donde existen “particulares” con suficiente poder e influencia económica para determinar la actuación de los agentes de la Administración mediante prácticas corruptas, y en donde dichos agentes sistemáticamente motivan su actuación en razones económicas y político-partidarias.
Hace más de 60 años que en España se “superó” esta “vieja concepción”, que “sin ser suponer eficaz garantía de los administrados, dificultaba injustificadamente el ejercicio de los poderes de la Administración.” Como solemos ser más papistas que el papa, esa es, sin embargo, nuestra “nueva concepción.”
No me cabe la menor duda de que el tiempo (cercano) y las experiencias (próximas) obligarán a una revisión legislativa del artículo 45 de la Ley No. 107-13.