Luego de una revisión exhaustiva y minuciosa, por un grupo de técnicos en el área, consideramos que el Proyecto de Ley de Aguas, Expediente 01263, recibido en el Senado el 24 de enero de este año y aprobado por este, pendiente de aprobación por los diputados y ratificación por el Poder Ejecutivo, adolece de deficiencias materiales y contradicciones substantivas, en algunos hechos científicos claramente establecidos, con el marco legal e institucional vinculado a este preciado recurso. Esto también incluye contradicciones a nivel constitucional. El Proyecto de Ley contradice lo establecido en Art. 14 de nuestra Carta Magna donde se afirma de manera categórica que “Los recursos naturales NO SON RENOVABLES y son patrimonio de la Nación”.
Identificó omisiones sumamente relevantes para que pueda ser considerada como una Ley de Aguas con enfoque integral. Este Proyecto de Ley se limita a derogar la Ley No. 5852, del 29 de marzo de 1962, sobre Dominio de Aguas Terrestres y Distribución de Aguas Públicas que corresponde al INDRHI, y no modifica, ni actualiza las leyes de creación de ninguna de las entidades ni empresas del Estado vinculadas directamente con el recurso agua para otros usos, incluyendo el uso doméstico. Mantener la integración es vital en el contexto de la República Dominicana. Un país con canales de riego que derivan aguas para tantos usos como para acueductos, para abrevaderos de animales, así como presas de almacenamiento para agua potable y energía; esto adquirire mayor relevancia, cuando aún el país no cuenta ni con una ley para el agua potable y saneamiento, ni tampoco con una Política Nacional del Agua (PNA).
El abordaje integral no se plasmó y quedó más bien como un marco referencial o enunciado de intenciones, pues mantiene un enfoque extremadamente limitado y fragmentado. Este abordaje impide tener una visión amplia en las posibilidades de actualizar, reformar y regular las demás entidades del sector vinculadas a este recurso vital para mantener la esencia de una Ley de Aguas integral.
Estas consideraciones, junto a los postulados señalados debajo, nos aseguran que el Proyecto de Ley presenta graves problemas de diseño y nos permiten afirmar que el mismo es un adefesio jurídico que no reúne las condiciones mínimas que justifiquen su aprobación:
1. El Proyecto de Ley mantiene al sector agua con un abordaje fragmentado, una institucionalidad confusa, dispersa e incompleta. Amerita reconciliar las contradicciones en términos técnicos, institucionales y del marco legal vigente, incluyendo la Constitución. Se deben incorporar temas importantes para expandir su alcance vinculándose al aspecto multisectorial del recurso hídrico.
2. No deja claramente establecido que, a efectos de otorgar concesiones, al igual que para definir el Plan Hidrológico Nacional, se debe atender una jerarquía de uso tal como lo establece la Constitución de la República Dominicana, del “Abastecimiento de población, el cual tiene prioridad sobre cualquier otro uso”.
3. Esta versión aborda casi de manera exclusiva al INDRHI. No solo le cambia el nombre, sino su rol y deroga su Ley de creación. No obstante ser una ley de agua, no deroga ni actualiza los artículos de las leyes de creación de otras instituciones del sector. En muchas de estas mantienen cláusulas que contravienen las leyes más recientes. Algunas entidades importantes están totalmente ausentes, así como sus leyes de creación y otras relevantes del ordenamiento de finanzas públicas y gobernabilidad. Tal es el caso de las entidades a cargo de la prestación de servicios públicos de agua para uso doméstico y recolección de aguas residuales y empresas estatales o corporaciones de acueductos y alcantarillados, como las CAASD, y las CORAS.
4. Permite autorizaciones para descargar vertidos, contraviniendo lo establecido en la ley de Medio Ambiente, donde se especifica que “se prohíbe el vertimiento de sustancias o desechos contaminantes en suelos, ríos, lagos, lagunas, arroyos, embalses, el mar y cualquier otro cuerpo o curso de agua.” Esto es verdaderamente inaceptable.
5. La facultad institucional del INDRHI para emitir una declaratoria de emergencia vinculada al recurso agua entra en conflictos con la jerarquía del presidente, como máximo representante del Poder Ejecutivo, así como la potestad para formalizar convenios y acuerdos internacionales y del Poder Legislativo que las ratifica o rechaza.
6. Se omite el rol del Ministerio Público y del Poder Judicial para encauzar infracciones, establecer responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes. Le confiere al INDRHI roles de fiscal, árbitro y potestad sancionadora, sin indicar a quién ni bajo qué circunstancias. Aunque le confiere facultades para establecer la responsabilidad civil al Ministerio de Medio ambiente, de conformidad con la Ley, omite las infracciones en los demás sectores vinculados al recurso agua.
7. Se omiten situaciones específicas, donde los cauces son de dominio privado, como los cauces por los cuales ocasionalmente discurren aguas pluviales en tanto atraviesen, desde su origen, únicamente fincas de dominio particular. El Proyecto de Ley indica, de manera discrecional, que “para modificar el curso de estos cauces, será necesario la autorización del INDRHI”. Más aún, debe quedar claramente establecido que el dominio privado de los cauces NO autoriza para hacer en ellos labores ni construir obras que puedan hacer variar el curso natural de las aguas o alterar su calidad en perjuicio del interés público o de tercero, o cuya destrucción por la fuerza de las avenidas pueda ocasionar daños a personas o cosas.
8. La potestad de las instituciones del sector para proponer al Poder Ejecutivo para declarar de utilidad pública bienes inmuebles, sólo se refiere al INDRHI y al Ministerio de Medio Ambiente, luce confuso y duplica intervenciones institucionales. Cualquier entidad vinculada al sector agua debería tener también la potestad de utilizar criterios claramente establecidos para proponer al Poder Ejecutivo sin intermediario que compliquen y retrasen la permisología, así como los de indemnización por ensanchamiento de canales o acueductos para dar paso a un tercero en una servidumbre ya establecida debe indicar que toda obra nueva o rehabilitada debe contemplar los criterios para los derechos de vía.
9. Es improcedente indicar que “Las nuevas obras que sean necesarias construir y las reparaciones o modificaciones que se requieran, serán solventadas por los que reciban beneficios de ella”, ya que la inversión pública debe mantenerse como una responsabilidad estatal. Este Proyecto de Ley debe dejar claramente establecido que, a efectos de emprender nuevas obras u otorgar concesiones, al igual que en el Plan Hidrológico de la cuenca correspondiente, se debe tener en cuenta las exigencias para uso, protección y conservación del recurso y su entorno, casi todos excluidos en el Proyecto de Ley, limitado mayormente al uso de riego agropecuario.
10. Presenta contradicciones con leyes aplicables del marco legal vigente. Se reitera que la responsabilidad de acogerse al marco legal vigente no es exclusividad del INDRHI, sino de todos los actores clave vinculados al recurso agua. Podemos mencionar que:
(i) Permite autorizaciones para descargar vertidos, contraviniendo lo establecido en la ley de Medio Ambiente, donde se especifica que “se prohíbe el vertimiento de sustancias o desechos contaminantes en suelos, ríos, lagos, lagunas, arroyos, embalses, el mar y cualquier otro cuerpo o curso de agua.”
(ii) No es competencia del reglamento de este Proyecto de Ley “regular los requisitos para la creación de una asociación o juntas de regantes”.
(iii) Tampoco debe ser objeto de esta ley reglamentar las concesiones, las cuales sólo deben incluirse de manera referencial a los temas específicos de los sectores vinculados al recurso agua. Las concesiones están reguladas por la Ley de Alianzas Público-Privadas Núm. 47-20 (APPs).
(iv) Incluye el mandato de realizar una “adecuación institucional del INDRHI”, mediante un proceso de reestructuración de esa entidad, debiendo acogerse a lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública, 247-12 y la Ley 41-08 de Función Pública. También indica que el INDRHI debe traspasar funciones al Ministerio de Agricultura y los criterios de traspaso no debe contemplarse en esta ley por 2 motivos principales: 1ro. Se refiere a que se transfiera el desarrollo del riego fuera de las áreas regables, un contrasentido y 2do. no toma en cuenta la transferencia de la operación y conservación de la red de distribución y entrega de agua que ya han asumido los organismos de regantes, contradiciendo el concepto de la descentralización que tiene décadas demostrando buenos desempeños y que ha resultado en una gestión del agua más eficiente y en una disminución radical de los conflictos del agua de riego.
(v) Los aspectos económico-financieros sólo se enfocan en el INDRHI y además es silente en cuanto a leyes vigentes que rigen las finanzas públicas, incluyendo La Ley de Tesorería, que manda a tramitar los ingresos de las entidades gubernamentales en la Cuenta Única del Tesoro (CUT), y la Ley de Presupuesto donde se determina las fuentes de financiamiento, indicando que el Consejo Directivo dictará los lineamientos.
(vi) Se debe hacer referencia cruzada de la Ley 200-04 de Libre Acceso a la Información Pública en materia de aguas que también deben atender las entidades a las que se refiere este Proyecto de Ley. Con carácter previo a la declaración del interés general de una obra hidráulica, deberá elaborarse un informe que justifique su viabilidad económica, técnica, social y ambiental, incluyendo un estudio específico sobre la recuperación de los costos.
11. Las consideraciones institucionales sobre el INDRHI, son desacertadas. De aplicarse, estaríamos propiciando efectos adversos a los fundamentos planteados de fortalecimiento institucional:
(i) Estipula un cambio de nombre del INDRHI -De Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos, a “Instituto Dominicano de Recursos Hídricos, en su calidad de autoridad nacional del agua”, sin indicar las implicaciones institucionales de este cambio de nombre y de rol, ni indicar qué otra entidad va a emprender las obras hidráulicas¬. Algunos artículos contienen contradicciones, inconsistencias técnicas y duplicaciones de roles de las instituciones del sector. También se crean conflictos en la función de rectoría que se deben armonizar y aclarar. Indica que la calidad de regulador nacional es del INDRHI y al propio tiempo le otorga el rol de establecer directrices sobre riego al Ministerio de Agricultura” y atribuciones como la de “Establecer Directrices” y “Elaborar las políticas para la conservación, protección, uso y aprovechamiento sostenible del agua” al Ministerio de Medio Ambiente, en clara competencia con las atribuciones de las demás entidades que operan el recurso hídrico.
(ii) En la composición del Consejo Directivo del INDRHI se debe incluir un representante de los usuarios organizados a tono con los principios de participación, estableciendo en el reglamento los criterios de selección. Indica que “el Director Ejecutivo será designado por el Presidente de la República a partir de una terna presentada por el Consejo Directivo”. Esto limita la potestad del Presidente de nombrar por Decreto a los miembros titulares de su gabinete. En adición se debe mantener el voto preminente del Director del INDRHI, el cual sería decisivo, en caso de empate.
Es importante señalar, que todo lo expuesto anteriormente es solo una muestra de los problemas que se encaran como está redactado el anteproyecto de ley.
Con seguridad la ausencia del marco regulatorio será una fuente de conflictos, de improvisaciones y de discrecionalidades que serán inaceptables para el buen desenvolvimiento del sector agua.
En adición, el marco legal que habrá de servir de base para las ejecuciones será inadecuado e insuficiente generando incoherencias, que se traducirían en riesgos reales para la seguridad hídrica, y por consecuencia para la seguridad nacional.
La aprobación de una ley de esta envergadura no se puede festinar, por lo que recomendamos no someterla a aprobación hasta que sea revisada detenidamente y corregidas toda las contradicciones y debilidades claramente identificadas.