Siete (7) meses han pasado desde la Sentencia del Tribunal Constitucional (TC) No. 168-13 “Juliana Deguis” del 23 de septiembre de 2013, y ocho (8) han sido las Sentencias dictadas por el mismo TCdesde entonces ratificando el criterio establecido en la No. 168-13. Dos (2) Sentencias fueron dictadas a finales de Diciembre de 2013, Nos. 275 y 290; y cinco(5) entre febrero y abril de 2014, Nos. 28, 42, 43, 44, 48 y 57.La negación de derechos y la desnacionalización es recurrente y sistemática.
Bajo el criterio de “relevancia constitucional” el TC falla el caso de “Juliana Deguis”, pero no obstante ha seguido fallando todos los casos similares “en razón de que la carencia de dichos documentos genera graves dificultades”, invocando los criterios de celeridad, efectividad, oficiosidad en la ley de procedimiento del TC No. 137-11.Los 8 casos subsiguientes al de Juliana Deguis presentan particularidades que no podemos dejar pasar desapercibido, por lo que a continuación realizamos un breve análisis de las mismas:
- A. Características generales de las 8 Sentencias posteriores a la No. 168-13:
La población afectada es de ascendencia de migrantes haitianos, una primera generación de personas nacidas en el país, muy joven, menores de 30 años de edad; en edad de estudios, trabajo, formar familia, elegir y ser elegido, desarrollar todo un “proyecto de vida”. Casi todos los accionantes eran menores de edad para el 2007, momento en que la JCE inició su política de suspensión unilateral e indefinida de entrega de documentos.
Todas las acciones judiciales son de “Amparo” presentado por afectados de manera individual, excepto la No. 28-14 que es un amparo colectivo de 28 personas; un total de 35 personas desnacionalizadas en estas Sentencias además de Juliana Deguis. Demandan la violación a la dignidad humana, a la igualdad ante la ley y no discriminación, al reconocimiento de su personalidad jurídica, a la identidad, a la nacionalidad, al desarrollo de su personalidad, al libre tránsito, a elegir y ser elegido, trabajo, educación, salud y seguridad social. Cuatro (4) demandaron la entrega de la cédula de identidad y electoral y cuatro (4) demandaron tanto la entrega del acta de nacimiento como la cédula.
En las acciones cuyo objeto era la entrega de cédula, en la gran mayoría de los casos tampoco se les entregaba el duplicado de acta de nacimiento como requisito para la obtención de la cédula. Todos los que demandaron judicialmente la entrega de la cédula, probaron la solicitud de cédula o constancia de registro para fines de cédula emitidos por la misma JCE, pero nunca les fue entregada.
Curiosamente las inscripciones y registro para obtener la cédula de los accionantes sucedieron entre noviembre y diciembre de 2011 y enero de 2012 (excepto 2 con constancia de solicitud en el 2005); esto es con posterioridad a la Circular 32-11 de Octubre de 2011 que la JCE dictó días después de la audiencia temática en la ComisiónIDH, que ordena la entrega de las actas de nacimiento hasta culmine la investigación y el pleno de la JCE decida.
Todas las Sentencias fueron dictadas en primer grado en el 2012 (entre mayo y noviembre) por los juzgados de primera instancia civil y comercial en atribuciones de juez de “Amparo” en 3 Provincias diferentes “bateyeras”, excepto una que proviene de una Sala del Distrito Nacional. Cuatro (4) Sentencias provienen de San Pedro de Macorís, donde el tribunal siempre falló favor de los afectados; una (1) Sentencia de El Seybo donde el afectado ganó; dos (2) Sentencias de Monte Plata donde el tribunal falló en favor de la JCE (precisamente el caso de Juliana Deguis provino de esta jurisdicción); una (1) Sentencia del Distrito Nacional (2da. Sala) de un afectado de Monte Plata, fallando en favor del afectado (comprenderá que el afectado demandó en el Distrito Nacional, dado los precedentes contrarios de Monte Plata).
Curiosamente la Sentencia No. 168-13 ingresó a revisión al TC con posterioridad a las Sentencias Nos. 28-14 y 42-14 que fueron fallados este año, sin embargo la No. 168-13 fue la primera en ser fallada en el tema de Nacionalidad, lo que me lleva a cuestionar el criterio del orden de los fallos en el TC.
Recordemos el carácter ejecutorio de una Sentencia de Amparo no obstante recurso contra la misma, conforme artículo 171 párrafo de la Ley 137-11. En consecuencia, las 6 Sentencias gananciosas de primer grado de 2012 que ordenaron a la JCE la entrega de documentos de identidad a afectados y el pago de un “astreinte” por día de retardo, permanecieron desacatadas por la JCE casi 2 años, hasta el fallo del TC a fines de diciembre 2013 y primeros meses de 2014 (tomando como referencia la primera sentencia de primer grado de las 8 objeto de análisis, dictada en mayo de 2012).Pero también es un indicador del retardo del TC en fallar los casos dada la naturaleza de esta acción judicial.
En ninguno de los casos el Tribunal Constitucional nunca celebró audiencia pública y escuchar a los afectados, como tampoco sucedió con la No. 168-13, a pesar de que el artículo 101 de la Ley 137-11 otorga esta facultad al TC, más aún dado el interés nacional de esta situación.
Se mantienen los votos disidentes de las Magistradas Bonilla y Jiménez. En la No. 48 el voto disidente solo fue de la Magistrada Bonilla; en la No. 57 se indica “voto salvado y parcialmente disidente” y posteriormente “voto particular” de la Magistrada Jiménez, a pesar que el texto del voto completo es disidente como ella lo afirma al final del mismo, quizás se trata de un error material. La Magistrada Jiménez en los 7 votos disidentes hace referencia a las observaciones preliminares de la visita oficial al país de la ComisiónIDH del 6 de Diciembre de 2013.
Sigue preocupando a la Magistrada Jiménez que la competencia en razón de la materia de derecho administrativo, a pesar que legalmente de manera transitoria se ha atribuido competencia a los tribunales de primer grado de la municipalidad: el civil. Invocando el artículo 74 de la Ley 137-11, ella indica que el Amparo es un procedimiento constitucional autónomo previsto en la indicada ley de procedimiento constitucional: “la acción de amparo es una vía autónoma e independiente que puede surgir concomitantemente a una acción judicial o bien desprovista de toda vinculación jurisdiccional, pues el amparo nace con el acto o la omisión que lesione derechos fundamentales y está regido por su propio procedimiento.”
- B. Qué novedades traen las 8 Sentencias nuevas del TC?
Se mantiene lo dispuesto en el ordinal tercero de la Sentencia No. 168-13 de entrega del acta de nacimiento en 10 días al tiempo de la demanda en nulidad del acta de nacimiento al tribunal competente, y se aplicare de igual manera a “casos similares” con el “respeto de cada caso particular”. Sin embargo, en las 8 sentencias subsiguientes se agrega un plazo antes no especificado de 45 días para que la JCE demande la nulidad del acta.
Llama la atención que el ordinal cuarto de la Sentencia No. 168-13 que ordena la entrega de “un permiso especial de estadía temporal” es solo a Juliana, no indica que se aplique a “casos similares”. A pesar de que en las dos sentencias subsiguientes (No. 270 y 295) el TC NO ordena la entrega del carnet, si lo hace en 4 Sentencias posteriores, independientemente que la acción judicial tenga por objeto el acta de nacimiento y cédula o solo de acta de nacimiento.
De manera particular en la Sentencia No. 28, que es la siguiente a las Nos. 270 y 295, el TC ordena la entrega del “permiso de estadía temporal” de migración solo a 2 de los 28 accionantes por haber sido declarados “con ficha”, quedando en silencio la Sentencia por qué no la misma disposición al resto de los 26 accionantes si igualmente sus padres se encontraban en situación irregular. La Sentencia No. 48 no ordena la entrega del carnet pues se consideró que la accionante era dominicana por razones que más adelante expondremos.
Entonces, no comprendo el criterio del TC de cuándo se ordena entrega de carnet de migración o no.Al respecto, la Magistrada Bonilla señala que con la entrega del carnet de migración al afectado se asume una “presunción de irregularidad” en su contra produciendo “incertidumbre jurídica”, pues le considera extranjero sin saber de dónde ni el tiempo en esta incertidumbre o limbo. De todas maneras, es contradictorio ordenar entrega de nacimiento dominicana, demandar su nulidad y entregar un carnet de migración, hasta que exista una sentencia irrevocable en contra la persona es dominicana.
Es importante resaltar, que la JCE NO entrega las actas de nacimiento a los afectados como ordenan las Sentencias del TC, sino que únicamente las deposita en el tribunal para las demandas en nulidad con la nota de “para fines judiciales”, como lo hace para los casos en el TC, incluyendo a Juliana Deguis. Entonces los afectados nunca recibirán su acta de nacimiento permaneciendo en situación de apatridia de forma indefinida, debido a que la JCE interpreta la Sentencia a su modo, sin que el Senado ni otro poder tome cartas en el asunto.
El TC, partiendo del precedente No. 168-13 que valida la circular No. 32-11, ordena la entrega de las actas de nacimiento hasta que se concluya una investigación y el pleno de la JCE decida, pues para el TC de lo contrario se “estaría violando el debido proceso administrativo”. En cuanto la entrega de cédula, el TC ordena que no sea entregada hasta que culminen las investigaciones y el tribunal apoderado de la nulidad decida. Es decir, el TC mantiene el criterio de la facultad del pleno de la JCE de decidir si suspende o no la entrega del acta de nacimiento de manera indefinida con la condición que culminen las investigaciones conforme la circular 32-11, pero ordena que no se entregue la cédula hasta que el tribunal decida de la nulidad del acta.
Los votos disidentes expresan en que esta decisión no tiene sentido pues primero, la persona aún teniendo acta no puede obtener la cédula, manteniéndose el estado de apatridia; segundo, para determinar el tribunal la entrega o no de la cédula es necesario la conclusión de la investigación sobre el acta de nacimiento, el TC obliga a la JCE a demandar la nulidad del acta de nacimiento en un tribunal para lo cual se necesitaría una conclusión de la investigación de las actas, y en la mayoría de los casos ni se han iniciado tales investigaciones; tercero, al obligar a la JCE a demandar la nulidad del acta de nacimiento el TC está presumiendo la irregularidad de este documento (se prejuzga el fondo)lo cual no es su competencia, cuando la demanda en nulidad debiera ser una facultad discrecional de la JCE, además de violentar la presunción de inocencia del afectado; cuarto, el TC ha creado procesos paralelos, por un lado pleno JCE decide entrega acta o no al concluir investigaciones, lo que implica decidir validez o no de las mismas, y al mismo tiempo un tribunal decidiría sobre lo mismo en base a las investigaciones.
Las magistradas disidentes insisten que el pleno de la JCE no tiene competencia para decidir si entrega o no acta de nacimiento, lo cual solo lo puede hacer el tribunal competente, y agregaría con “sentencia irrevocable y definitiva”. Las magistradas disidentes y el juez de San Pedro indican que en ninguno de los casos conocidos por el TC existe evidencia de una Sentencia irrevocable de “nulidad de acta de nacimiento”, por lo que procede su entrega, y en consecuencia la cédula.
En un solo caso (Sentencia No. 48) el TC determinó que uno de los padres era dominicano (jus sanguinis) y por tanto el acta era “regular”, en consecuencia la demanda fue declarada inadmisible por falta de objeto. El único voto disidente de esta Sentencia, la Magistrada Bonilla, cuestiona qué sucede con el tiempo de la accionante sin sus documentos en situación de apatridia, el TC debió declarar la violación de los derechos fundamentales. Igualmente señala que “se trata de una cuestión que dependerá del resultado de la investigación sobre la nacionalidad de sus padres, es decir, que dependerán de si los padres son o no dominicanos. En la eventualidad de que no se demostrare que los padres son dominicanos, sino de nacionalidad haitiana, entonces corresponderá el examen en lo que concierne al estatus migratorio de sus progenitores”. En consecuencia, un caso con este perfil aún tendría como criterio del TC de que la nacionalidad dominicana depende del estatus migratorio de los padres el cual se transmite a los hijos, en violación al precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En la Sentencia No. 48 se comprueba la práctica de la JCE de no informar a la persona afectada que es liberado de la “supensión” de entrega de acta; esta vez puso en conocimiento a la afectada cuando el caso se encontraba en el TC, a más de 1 año desde que se inició el reclamo judicial a la JCE. La Sentencia dice que la JCE no fue notificada ni depositó escrito de defensa, ésta depositó su escrito de defensa por mutous propio casi un año después que la revisión al TC fue presentada. El TC posteriormente solicitó información a la JCE del “estatus de regularidad o no” de la accionante y si la accionante había retirado el acta de la oficialía civil. Esta decisión implica como “policy” que sea necesario siempre el conocimiento de la JCE de este tipo de procesos para verificar la regularidad o no del acta antes de fallar la Sentencia. Llama la atención que estas medidas de instrucción del TC no sucedan en todos los casos para salvaguardar el derecho de defensa de las partes.
Por ejemplo, en la No. 28-14 (los 28 de San Pedro), dice la Sentencia que NO consta depósito de Escrito de Defensa de los afectados, pero tampoco fueron notificados para su depósito lo cual no consta en la Sentencia. Sin embargo, una certificación emitida por la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de San Pedro indica que en ocasión al recurso de revisión presentado por la JCE de este caso conforme el procedimiento de la ley en la materia, “el escrito de defensa y 65 documentos anexos relacionados a dicho escrito” SI habían sido enviados por este tribunal al TC mediante Oficio No. 23-2012. Cómo este legajo de documentos pasó desapercibido?
Otro aspecto único en la No. 28-14 que no existe en ninguna otra Sentencia anterior ni posterior, ni si quiera en la No. 168, es la justificación de la decisión invocando el “principio de ultractividad de la ley”; esto es, a todo hecho jurídico se le aplica la norma vigente al momento del mismo, a pesar de que la norma posteriormente sea derogada. Para el momento de la declaración de nacimiento de los accionantes, el TC interpreta que sus declarantes se encontraban en “tránsito” para los fines de la normativa de migración vigente de 1939 y la Constitución de 1966. El voto de la Magistrada Jiménez responde que para que esto suceda es necesario una disposición normativa que expresamente indique la vigencia de la norma derogada, que no es el caso pues las Constituciones de 1996 y 1994 no señalan nada al respecto, y disponer algo así entonces sería contrario al principio de irretroactividad y del principio pro persona de interpretación de las leyes.
En la Sentencia No. 57 la acción de Amparo fue presentada contra la JCE en el Distrito Nacional y no en Monte Plata, para el TC la jurisdicción civil en el Distrito Nacional es igualmente competente; lo cual nos parece contradictorio al criterio del TC de que el tribunal competente en demandas de esta naturaleza contra la JCE es el administrativo, si es así el tribunal competente debió ser el Tribunal Superior Administrativo que se encuentra en el Distrito Nacional y no la cámara civil del Distrito Nacional. En la Sentencia No. 42 el TC indica que es válido la notificación sea a la JCE o a la oficialía local, citando el artículo 3 de la Ley 1486 de 1938 y Sentencia del TC 123-13.
- C. Sentencias que evidencian política de discriminación a descendientes de haitianos.
Además de que accionantes alegaran discriminación pues no les entregaban los documentos por ser “hijos de haitianos”, particular importancia reviste quejueces igualmente consideran que la causa de la no entrega de los documentos es discriminación racial y por el origen nacional de los padres: [el subrayado es nuestro]
- El tribunal de primer grado del Distrito Nacional expresó lo siguiente: “[…] vale decir que no pueden fundar su negativa a la entrega del acta de nacimiento porque han dado inicio a una investigación porque dicha investigación no existe a la luz del derecho, sino que fundado en su condición, raza, color y rasgos físicos han negado dicha acta y han tomado como patente de corso la resolución No. 12/2007 dictada por el pleno de la Junta Central Electoral”. (Sentencia No. 57).
- La Magistrada Jiménez en sus votos ha expresado: “[…] por lo que merecerían crédito los argumentos esgrimidos en el sentido de que sobre los casos que involucran a personas descendientes de haitianos se cierne una práctica discriminatoria en atención a su raza, color, entre otros”. (No. 290); “[c]on la creación jurisprudencial de tal regla de procedimiento, resulta fácil predecir cuál será la suerte que correrán los casos de revisión de sentencias de amparo de descendientes de haitianos en los que participe la Junta Central Electoral y que cursan o cursarían por ante este órgano, […]” (Nos. 28, 42,43, 44).
- De igual manera, la Magistrada Bonilla “considera que el Tribunal Constitucional en su Sentencia núm. TC/0168/2013 y en todas las subsiguientes en que ratifica este precedente (como el caso de la especie), desconoce los derechos fundamentales de las personas de origen haitiano nacidas en territorio dominicano”. (Nos. 42, 43, 44)
- El TC se refiere de manera específica a la nacionalidad haitiana de los padres como criterio de investigación del estatus migratorio, lo que comprueba quiénes son el “target” de estas decisiones: “se trata de una cuestión que dependerá del resultado de la investigación sobre la nacionalidad de sus padres, es decir, que dependerán de si los padres son o no dominicanos. En la eventualidad de que no se demostrare que los padres son dominicanos, sino de nacionalidad haitiana, entonces corresponderá el examen en lo que concierne al estatus migratorio de sus progenitores” (Nos. 290, 275, 57)
- La JCE de igualmente evidencia quiénes son el grupo focal de la suspensión de documentos:“la madre figura con dos nacionalidades dominicana como declaró al principio y haitiana que afirmó luego, al no proveer el documento de identidad correspondiente, por lo que, siendo los padres de la misma de nacionalidad haitiana, y por la irregularidad antes descrita, su acta de nacimiento fue suspendida temporalmente en virtud de la Resolución 12-2007 “.(No. 290)
- D. Reflexiones finales
Las Magistradas disidentes concuerdan que el TC ha agravado la situación de vulnerabilidad, más aún indicando plazos para demandar la nulidad de actas y entrega carnet de migración. Asimismo, señalan que el TC se sigue alejando del precedente de la CorteInteramericana de Derechos Humanos, del principio de interpretación pro persona, de la irretroactividad de la ley, de la obligación de garantía de Derechos Humanos y de la supremacía de la Constitución.
Estos casos de Amparo son litigaciones estratégicas, que representan miles de personas en igual situación, quienes no disponen de recursos para afrontar un largo proceso judicial de nulidad. Preocupa que las demandas en nulidad de “casos similares” se realicen violando las normas del debido proceso y el afectado nunca tenga conocimiento de un proceso a sus espaldas.
La Magistrada Jiménez expresa con preocupación que es previsible la suerte de los procesos de “nulidad” en tribunales ante el precedente del TC y sentencias posteriores. Indica que “el papel del juez constitucional es “reestablecer la lesión a derechos fundamentales o impedir que la conculcación se produzca, función que no se extiende a la de crear procedimientos ni juzgar cuestiones de legalidad ordinaria”; y que en estos casos solo debió juzgarse si los procedimientos o medidas para la negación de documentos de identidad violentaron los derechos fundamentales del reclamante.
Un reciente artículo sobre el “Precedente Constitucional” del Prof. Eduardo Jorge Prats menciona una obra del Magistrado Franklin Concepción Acosta del mismo tema, quien afirma que el precedente constitucional “no debe ser sacralizado, puesto que no solo puede petrificarse el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables injusticias en la decisión de un caso”, ya que “las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y el futuro”, “el juez no debe aceptar, en cierto modo, ciegamente, el precedente, aunque el respeto de los precedentes no sea una exigencia caprichosa, tampoco puede traducirse en un aprisionamiento de la razón, ni significar que los jueces queden atrapados por antiguos errores o evolución del ordenamiento jurídico”.[Hoy.com.do, 25 de abril, 2014 http://hoy.com.do/el-precedente-constitucional/]
Que queda a conciencia de los jueces contribuir o no a lo que se ha llamado un “genocidio civil, condenando personas inocentes, de escasos recursos, tradicionalmente marginadas y discriminadas, a ser fantasmas que respiran, piensan, sienten, padecen y deambulen en las calles, quedando excluidos de nuestra sociedad. Como bien expresa el Prof. Prats el precedente puede ser cambiado, el TC pudiera hacerlo, pero cuándo? Sigamos atentos a las decisiones del TC de esta naturaleza como parte de nuestra veeduría ciudadana.