El discurso que pronunció el Presidente de la República ante la Asamblea Nacional incumplió con una serie de requisitos constitucionales que, en una correcta aplicación de la Ley Fundamental, podrían llevar al Congreso a desaprobar su contenido.
Empiezo por resaltar que el discurso que cada 27 de febrero pronuncia el Presidente está constitucionalmente regulado. La regulación constitucional le impone a) un propósito general a la ocasión, b) unos contenidos mínimos necesarios para que se cumpla el objetivo y c) un escenario institucional especial al que le corresponde garantizar que, tanto objetivo como contenidos, se materialicen.
El objetivo general consiste en que cada 27 de febrero el Presidente de la República, en su doble condición de Jefe de Gobierno y de Estado, rinda cuentas de su ejecutoria anual, tal y como se deriva del epígrafe y el contenido del articulo 114 constitucional: “Es responsabilidad del Presidente de la Republica rendir cuentas anualmente, ante el Congreso Nacional, de la administración presupuestaria, financiera y de gestión ocurrida durante el año anterior, según lo establece el artículo 128, numeral 2, literal f de esta constitución…” El mencionado artículo 128 le impone al primer mandatario de la nación la obligación de “depositar ante el Congreso Nacional, al iniciarse la primera legislatura ordinaria el 27 de febrero de cada año, las memorias de los ministerios y rendir cuenta de su administración del año anterior.”
De su parte, la Asamblea Nacional es el escenario solemne en el cual, también por mandato constitucional, se pronuncia dicho discurso. Esto obedece a la idea de que el Congreso Nacional es el órgano esencial de fiscalización y control político sobre el quehacer del Ejecutivo en el diseño constitucional resultante de la reforma proclamada en enero 26 de 2010. Esto guarda consonancia con la tendencia observada en el derecho comparado según la cual, en los sistemas legislativos actuales, la labor de control político sobre el quehacer del Poder Ejecutivo se ha venido tornando de manera progresiva en más relevante que la labor legislativa. La literatura comparada sobre la materia confirma que los congresistas pasan mucho más tiempo analizando las políticas públicas que lleva a cabo el Poder Ejecutivo, que en el ejercicio de la labor legislativa entendida como elaboración de leyes o actos legislativos. (Héctor Fix-Zamudio: “La función actual del Poder Legislativo”, en “El Poder Legislativo en la actualidad. México”, Cámara de Diputados-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, pp. 21 y ss.).
Pero este rol de control político y fiscalización de la labor del Ejecutivo por el órgano congresional no opera en el vacío, sino que encuentra fundamento, entre otros textos constitucionales, en el literal d) del artículo 93.2 de la constitución, que confiere facultad al Congreso Nacional para “examinar todos los actos del Poder Ejecutivo y aprobarlos, si son ajustados a la constitución y a las leyes.”
La rendición de cuentas de que habla el citado texto del articulo 114 constitucional se refiere, de manera expresa, a la “administración presupuestaria, financiera y de gestión ocurrida durante el año anterior”. Para que el órgano de control pueda desempeñar su rol, el órgano controlado tiene el deber de ir mas allá de las generalizaciones sobre el comportamiento macroeconómico y no puede diluir, en el lapso de ocho años, una exigencia constitucional que de manera expresa circunscribe a uno el balance de la rendición que presenta.
La evaluación del adecuado comportamiento presupuestario del Ejecutivo y, por tanto, la aprobación o no aprobación congresional del mismo en los términos constitucionalmente dispuestos, plantea cuestiones que brillaron por su ausencia en el discurso del Dr. Fernández Reyna: ¿Qué porcentaje del monto global presupuestado fue ejecutado por el ejecutivo y sus dependencias? ¿Hubo obras o partidas no presupuestadas y posteriormente ejecutadas? ¿Se dio cumplimiento cabal a las disposiciones normativas relativas a los criterios de asignación de obras por parte de la administración, cuya transparencia y control final corresponde al Congreso Nacional? ¿Los montos correspondientes a los ingresos y a los egresos se ajustaron, o corresponden a los conceptos y a las respectivas partidas? ¿Los recursos provenientes del financiamiento se obtuvieron en los términos legalmente autorizados; se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones?
El discurso del Presidente Fernández no permite determinar si el gobierno dio cumplimiento a las disposiciones jurídicas aplicables en materias tan sensibles como las de contabilidad gubernamental, contratación de obras, servicios y adquisición, arrendamiento, conservación, uso y enajenación de bienes muebles e inmuebles por parte del Estado y demás normas aplicables en el ejercicio del gasto público. Tampoco es posible determinar el nivel de apego a la legalidad de la captación, recaudación, administración, custodia, manejo, ejercicio y aplicación de los recursos públicos, incluyendo subsidios, trasferencias y donativos, y de los actos, contratos, convenios, mandatos, fondos, fideicomisos, prestación de servicios públicos, operaciones o cualquier acto de las entidades fiscalizadas y si las mismas han dado lugar a daños y perjuicios en contra del patrimonio público. Recuérdese que la rendición de cuentas es del Presidente de la República y, por su conducto, de todos los ministerios, como requiere el texto citado del artículo 128 constitucional.
Finalmente, ninguna parte del discurso del Presidente Fernández se refirió, tal y como manda el artículo 114 constitucional, al “mensaje explicativo de las proyecciones macroeconómicas y fiscales, los resultados económicos, financieros y sociales esperados y las principales prioridades que el gobierno se propone ejecutar dentro de la Ley de Presupuesto General del Estado aprobada para el año en curso.” De las proyecciones en las indicadas materias talvez hubiera dependido que la sociedad dominicana pudiera hacerse una idea, por ejemplo, del alcance real de la ruptura del acuerdo con el FMI, de si habrá reforma fiscal integral en los términos en que buena parte de los sectores mas activos de la vida económica la han planteado, entre otras importantes cuestiones.
En resumen, el discurso pronunciado por el Presidente Fernández incumplió con mandatos expresos de la constitución sobre la materia, al tiempo que exhibe importantes deficiencias que dificultan al Congreso Nacional dar cumplimiento al objetivo fiscalizador y de control que la ocasión solemne del 27 de febrero ante la Asamblea Nacional persigue.
Ante la descrita situación, se impone la pregunta siguiente: ¿aprobará el Congreso Nacional el informe rendido en su discurso por el Presidente Fernández, aun cuando dicha aprobación esta condicionada, por el artículo 93.2.d de la constitución, al cumplimiento de mandatos constitucionales notoriamente inobservados por el primer mandatario de la nación?