SANTO DOMINGO, República Dominicana.-El sistema financiero nacional se encuentra en una de las más importantes etapas de innovación regulatoria desde la aprobación, en 2002, de la Ley No. 183-02, Ley Monetaria y Financiera (LMF).
Políticas públicas derivadas de decisiones legislativas y de avances reglamentarios de la Administración Monetaria y Financiera han marcado este proceso. Algunas de estas decisiones han sido dirigidas al fomento de la inclusión financiera mediante mecanismos de incentivo al ahorro y/o al crédito.
A esta tendencia se une la reciente incorporación de la figura del Subagente Bancario, como mecanismo de extensión del alcance de las operaciones bancarias por parte de las entidades de intermediación financiera (EIF).
El siguiente artículo resume las cuestiones relevantes de la normativa relacionada al Subagente Bancario, a la vez que plantea los rasgos principales de su implementación al compás de la normativa adoptada y de las prácticas internacionales vinculadas. Su aplicación, de ser correcta, debe traducirse en la simplificación de las operaciones bancarias y, por tanto, en la irradiación de inclusión financiera al resto del sistema.
El 13 de marzo de 2013, la Junta Monetaria, órgano encargado de la regulación del sistema monetario y financiero de conformidad con el artículo 223 de la Constitución y 1.c, 5.a y 9 de la LMF, publicó su Primera Resolución de fecha 14 de febrero de 2013, mediante la cual aprobó el Reglamento de Subagente Bancario.
La Subagencia Bancaria, como actividad, constituye un nuevo servicio bancario que puede ser asumido, dentro de las EIFs, por los Bancos Múltiples, los Bancos de Ahorro y Crédito y las Asociaciones de Ahorros y Préstamos. Este servicio permite utilizar terceras personas comerciantes no bancarios para la prestación de un número limitado de operaciones financieras. Con ello se incentiva a que los clientes tengan un acceso más directo a los servicios bancarios básicos y que esta actividad alcance, geográficamente, lugares donde tradicionalmente, por razones de costos y logística, no llegarían.
La referida norma parte del criterio de que la Subagencia Bancaria es “(…) un nuevo canal de distribución de los productos y servicios que ofrecen las instituciones financieras al público en general, mediante establecimientos comerciales abiertos al público o empresas formales no bancarias, a través de los cuales se prestan algunos servicios financieros y se realizan determinadas operaciones, favoreciendo así a aquellos sectores que cuentan con poca o ninguna presencia de entidades financieras, logrando de esa manera que un mayor de personas cuenten con servicios financieros; lo que a su vez mejora el nivel de bancarización e inclusión financiera”.
La normativa, a su vez, se inspira en la realidad internacional en materia de inclusión financiera. Países de Iberoamérica como Brasil, Colombia, España, Perú, Guatemala o México, han desarrollado regulaciones en este ámbito, en su mayoría bajo la figura denominada “agente bancario” o “corresponsal bancario”. Al final del presente análisis se hace una breve referencia sobre la situación de esta figura y sus efectos económicos y regulatorios.
1. La Subagencia Bancaria como operación permitida. La Subagencia Bancaria ha sido concebida como un tipo de operación que puede ser realizada sólo por las EIFs previstas expresamente por la normativa. Para ello la Junta Monetaria ha utilizado la potestad reglamentaria interpretativa que le otorga la LMF en sus artículos 40.w, 42.v y 75.v. Este rasgo es particularmente relevante: no se está en presencia de un nuevo tipo de EIF o de personas que prestan por su cuenta y riesgo servicios relacionados con la intermediación financiera, sino de una operación prestada por la EIF autorizada a través de un tercero que, como se indica más adelante, también está sujeto a un proceso de autorización y supervisión particular. De aquí se destaca que el artículo 4.b del Reglamento establece, expresamente, que el Subagente Bancario opera “(…) por cuenta de las entidades de intermediación financiera que l[o]s contraten (…)”.
2. El Subagente Bancario. Los servicios de Subagente Bancario, de acuerdo al artículo 4.c del Reglamento, pueden ser prestados por personas físicas o jurídicas que ejerzan actividades comerciales. Si bien la normativa no define las actividades que se consideran “comerciales” a los fines de delimitar los sujetos que pueden asumir la condición de Subagente Bancario, no debe considerarse que dicho término aplica en sentido amplio, en tanto el artículo 5 del Reglamento prevé que dentro de estas actividades se encuentran: "a) Farmacias; b) Hoteles; c) Centros de servicios de compañías de telecomunicaciones; d) Supermercados, mini mercados, colmados, ferreterías; y, e) Otras personas físicas o jurídicas que la Superintendencia de Bancos considere de lugar”.
3. Prestación del servicio por parte de las EIF. Partiendo del enfoque del Subagente Bancario, como servicio prestado por alguna de las EIFs previstas en la normativa a través de un tercero, el ejercicio de dicha actividad parte de una habilitación inicial a la propia EIF. Es decir, que solo una vez la EIF posee una habilitación operativa propia para prestar el servicio, la contratación de quienes operarán como sus Subagentes Bancarios es posible. La contratación en sí, a su vez, está sujeta a otro proceso de autorización.
De acuerdo al artículo 6 del Reglamento, las EIFs que decidan prestar el servicio de Subagencia Bancaria deben solicitar la aprobación a la Superintendencia de Bancos, para lo cual necesitan remitir un Manual de Funcionamiento de Subagentes Bancarios; como se ha indicado, sólo una vez el Manual de Funcionamiento es aprobado por ente supervisor, la EIF puede iniciar la contratación de Subagentes Bancarios y, en consecuencia, la prestación del servicio.
4. Manual de Funcionamiento. El Manual de Funcionamiento constituye una política interna de la EIF sujeta, como se ha indicado precedentemente, a la autorización previa de la Superintendencia de Bancos. Asimismo, su modificación posterior, independientemente de la razón, debe contar con la no objeción de la misma autoridad (artículo 6 del Reglamento). Este Manual, de acuerdo al artículo 13 del Reglamento, debe establecer el perfil que deberá cumplir la persona física o jurídica que vaya a fungir como Subagente; el esquema de funcionamiento, las operaciones que serán brindadas y los riesgos vinculados (reputacional, operativo y de lavado de activos); así como las medidas de mitigación que se tomarán en cada caso. De manera específica, el artículo 6 del Reglamento exige que el Manual haga precisión sobre:
Modelo operativo para la prestación del servicio;
Modelo contrato a suscribir EIF y Subagente;
Procedimientos y medidas de seguridad;
Medidas previstas para la mitigación de riesgos; y,
Planes de contingencia y continuidad del negocio.
5. Contratación. La prestación material del servicio, una vez la entidad es autorizada a su prestación, queda sujeta a la contratación de los Subagentes Bancarios. Este proceso, a su vez, queda sometido a reglas particulares. Veamos…
5.1. Proceso de reclutamiento. La contratación de los Subagentes Bancarios puede ser una labor asumida por la propia EIF como por un tercero especializado. De acuerdo al artículo 5.I del Reglamento, las EIFs “podrán subcontratar los servicios de personas jurídicas para las actividades de ubicación, evaluación, afiliación y trámites administrativos conducentes a la contratación y puesta en funcionamiento del Subagente Bancario”.
5.2. Información mínima requerida. Tanto la parte contratante (EIF) como la contratada (Subagente Bancario) se encuentran sujetos a proporcionar una documentación básica para la autorización de la presentación del servicio.
EIF contratante |
Copia certificada acta órgano de gobierno facultado que autoriza la contratación. |
Indicación de la localidad donde se proyecta el establecimiento del Subagente. |
Ubicación exacta de quien sería el Subagente Bancario. |
Fecha aproximada de inicio de operaciones |
Horarios de servicios. |
Copia del contrato suscrito entre las partes. |
Indicación de la oficina a la cual el Subagente reportará sus operaciones.
|
Subagente (persona física) |
Copia cédula de identidad y electoral o pasaporte. |
Certificado de no delincuencia. |
Evidencia de que el negocio ha operado por un período superior al año (1). |
Fecha aproximada de inicio de operaciones. |
Evidencia de solvencia. |
Historial crediticio emitido por centro de información crediticia. |
5.3. Condiciones prudenciales y regulatorias de la EIF contratante. La normativa no solo exige a la EIF contratante el cumplimiento de un sinnúmero de requisitos formales, sino que requiere que ésta se encuentre en cumplimiento de requerimientos prudenciales y de cumplimiento regulatorio exigidos por la normativa financiera vigente. En este sentido, la EIF contratante, al momento de la solicitud de no objeción, debe encontrarse cumpliendo con los siguientes parámetros regulatorios y condiciones:
Coeficiente de solvencia igual o mayor al mínimo exigido conforme a las normas de adecuación patrimonial;
Constitución de provisiones requeridas conforme a las normas de evaluación de activos (evaluación más reciente);
Porcentaje de encaje legal;
Sistema de reportes o informaciones requerido por Banco Central y Superintendencia de Bancos; y,
No encontrarse sometida a un Plan de Regulación.
5.4. Contrato modelo. La autonomía de la voluntad de las partes en la contratación entre EIF y el Subagente Bancario está matizada por un régimen que exige la existencia de un contrato modelo que debe incluir, al menos, las reglas particulares previstas en el Reglamento. Estos acuerdos deberán ser aprobados, en su modelo, por la Superintendencia de Bancos y deberán contener, como mínimo, los siguientes aspectos:
Indicación expresa de la responsabilidad de la EIF frente al cliente final por los servicios prestados por el Subagente;
Potestad de supervisión al Subagente por parte de la EIF;
Relación de operaciones y servicios que podrá realizar el Subagente;
Obligación del Subagente de expedir y entregar a los clientes mediante soporte físico (papel) o electrónico la prueba de la transacción efectuada (al menos debe indicar lugar y especificaciones sobre el Subagente, tipo y monto de la operación, número y tipo de cuenta afectada, fecha, hora y minutos en que se efectuó la operación y nombre y signo distinto de la EIF en nombre de la cual se ha actuado);
Régimen de confidencialidad sobre la información a la cual el Subagente (y su personal) tengan acceso;
Estructura de las comisiones y forma de pago de los servicios a ser prestados por el Subagente (a cargo de la EIF);
Pólizas de seguros que serán contratadas;
Deberes y obligaciones de ambas partes expresados de forma clara;
Causales de terminación, debiendo incluirse como una de éstas aquellos casos donde el Subagente incumpla alguna de las condiciones del contrato que produzca la revocación de la no objeción y su inelegibilidad para fungir como éste;
Obligación de las partes de mantener la infraestructura física y de servicios apropiada y el acceso a la plataforma tecnológica de la EIF;
Régimen sobre operaciones prohibidas al Subagente Bancario; y,
Forma y mecanismos mediante los cuales se dirimirán las controversias que surjan entre las partes a raíz de la relación.
Cualquier modificación posterior al modelo de contrato debe ser notificada a la Superintendencia de Bancos.
5.5. El costo del servicio. La configuración del sistema de servicios del Subagente Bancario se fundamenta sobre la base de que a éstos no le pueden ser transferidos costos transaccionales adicionales a los que ese tipo de operación conlleva para la EIF en el régimen general. A su vez, la prestación del servicio no puede ser cargada con comisiones o cobros extras a los clientes, sino que deben ser asumidas por la EIF.
6. Operaciones permitidas y sus límites. El funcionamiento del Subagente se encuentra circunscrito a un número y tipo específico de operaciones, las cuales, en su totalidad, deben hacerse a nombre y por cuenta de las EIFs contratantes. Este número limitado de operaciones son las siguientes, las cuales podrán ser prestadas por un Subagente en la medida que las mismas se encuentren dentro del catálogo de operaciones permitido a la EIF contratante. Por aplicación de esta regla de operaciones de acuerdo al tipo de entidad, el siguiente listado es general y debe ser ajustado al tipo de EIF contratante (Banco Múltiple, Banco de Ahorro y Crédito o Asociación de Ahorros y Préstamos). Es decir, que si alguna de estas operaciones no son permitidas a la EIF en su catálogo general de operaciones, no podrá ser realizada a través del Subagente Bancario:
Recibir pagos en efectivo, de préstamos y tarjetas de crédito otorgados por la contratante;
Recibir pagos en efectivo y medios electrónicos de facturas de servicios, tasas, impuestos o cualquier pago por cuenta de terceros;
Enviar o recibir transferencias en monedas acordadas dentro del territorio nacional;
Recibir depósitos en efectivo en cuentas de ahorros o corrientes propias o de terceros;
Permitir retiros en efectivo en cuentas de ahorros, únicamente al titular de la cuenta;
Vender, recargar y/o permitir el retiro de fondos asociados a tarjetas pre pagadas;
Entregar remesas/transferencias a los beneficiarios finales;
Recibir y tramitar todo tipo de solicitudes de productos y servicios, incluyendo préstamos y tarjetas de crédito;
Consultar movimientos de cuentas y balances;
Recibir solicitudes de reclamaciones de clientes; y,
Otros servicios que autorice la Junta Monetaria.
El Reglamento no estableció un límite específico de transacciones permitidas por productos, clientes o días, sino que facultó para ello a las propias EIFs contratantes. En este sentido, el artículo 10 establece que “las operaciones que podrán realizar los Subagentes Bancarios, no podrán exceder por cliente por día el límite que establezca la entidad de intermediación financiera, tomando en consideración la debida prevención del lavado de activos (…)”.
7. Pluralidad de EIFs contratantes de un mismo Subagente. Los Subagentes Bancarios no operan en régimen de exclusividad respecto de las EIFs, sino que éstos pueden asumir la prestación de los servicios con varias EIFs a la vez. En estos casos, el Reglamento en su artículo 19.I exige incluir “(…) los mecanismos que aseguren la debida diferenciación de los servicios prestados por cada entidad de intermediación financiera (…)”; esta situación también obliga, de acuerdo a la misma disposición del Reglamento, a que el Subagente Bancario se abstenga de “(…) realizar actos de discriminación o preferencia entre las distintas entidades de intermediación financiera o que impliquen competencia desleal entre los mismos”.
8. Mecanismos de control. En adición a la obligación de las EIFs de establecer los sistemas de mitigación de riesgos propios de cualquier operación bancaria, la normativa prevé un régimen básico de controles mediante la limitación de ciertas operaciones. En base a ello a los Subagentes Bancarios les está expresamente prohibido, prohibiciones que deben estar obligatoriamente incluidas en el contrato de servicios, lo siguiente:
Prestar servicios financieros por cuenta propia;
Cobrar algún tipo de comisión en beneficio propio fuera de las acordadas contractualmente con la EIF para la prestación de los servicios;
Celebrar contratos con clientes, tales como apertura de cuentas corrientes, depósitos a plazo, certificados financieros y préstamos;
Cancelar depósitos a plazo, certificados financieros u otros de igual naturaleza;
Cobrar a los clientes o usuarios tarifas no autorizadas por la EIF contratante;
Condicionar la realización de alguna operación a la compra de otro producto o servicio del giro del negocio;
Publicitar o promocionar los servicios y productos del giro del negocio que opera el Subagente Bancario en los comprobantes que expida a los clientes en nombre de la EIF;
Ceder total o parcialmente a terceros el contrato suscrito con la EIF;
Realizar cualquier operación de forma distinta a la pactada con la EIF; y,
Realizar alguna operación cuando surja una falla de comunicación que impida que las transacciones se efectúen en línea con la EIF que representa.
A su vez, el Reglamento en su artículo 12 establece un catálogo expreso de condiciones que hacen inelegible a una persona física o jurídica para prestar los servicios de Subagente Bancario. Las condiciones de inelegibilidad se resumen en: i) encontrarse reportado en burós de créditos por mal historial crediticio hasta tanto no cumplan con sus obligaciones vencidas y haber mejorado el perfil crediticio; ii) haber sido condenado por hechos punibles y de carácter moral que impliquen falta de probidad; iii) haber sido condenado por hechos vinculados al lavado de activos o a la malversación de fondos; iv) que su actividad comercial u otros aspectos representen un riesgo reputacional para la entidad; v) que no resida legalmente en el país; vi) que sea incapaz desde el punto de vista legal; vii) que haya sido declarado en quiebra fraudulenta; o, viii) que sea un Subagente que haya incumplido las disposiciones del Reglamento.
9. Relación con el público/clientes. El hecho de que los servicios prestados por el Subagente Bancario se realizan a cuenta y nombre de la EIF contratante, produce una extensión de la responsabilidad de ésta en materia de protección al usuario financiero. Es decir, son las EIFs contratantes las que retienen la responsabilidad ulterior en materia de protección al usuario. De hecho, el artículo 22.b del Reglamento exige que la EIF contratante mantenga un aviso físico en el local del Subagente que, entre otras cuestiones, indique que las EIFs contratantes “son plenamente responsables frente a los clientes y usuarios por los servicios prestados por medio del Subagente Bancario”.
En adición a lo anterior, el Reglamento añade otros requerimientos mínimos en materia de publicidad que tienen como objetivo la información del usuario o cliente en el mismo punto de servicios. En este sentido, debe colocarse un aviso en lugar visible que indique la condición de Subagente Bancario de la EIF, los servicios financieros que tiene acordado prestar (dentro del catálogo permitido), el horario de servicio al público como Subagente, los límites específicos establecidos para la prestación de los servicios y las tarifas que cobra la EIF por cada servicio.
Cabe destacarse aquí que una de las actuaciones que el Reglamento establece como propias de los Subagentes Bancarios es la de recibir reclamaciones de los usuarios o clientes de las EIFs a las que le preste dicho servicio de Subagencia.
10. La agencia bancaria a nivel internacional e implicaciones internas. Sin lugar a dudas, la Subagencia Bancaria, internacionalmente denominada principalmente como agencia bancaria (agent banking) o corresponsalía bancaria, constituye para el sistema financiero dominicano un novedoso ámbito que potencializa las avances en materia de bancarización e inclusión financiera. Sin embargo, no estamos frente a una novedad en términos comprados, ya que estos esquemas tienen muchos años de implementación alrededor del mundo. De acuerdo a la investigación titulada “Evaluación del modelo de agente bancario en diferentes países” realizado recientemente (2011) por Oxford Policy Managment (OPM), Brasil contaba, en mayo de 2011, con 160,943 agentes; Colombia, a julio de 2011, con 13,296; y, Perú, a diciembre de 2010, con 9,204. Regímenes parecidos se encuentran en países como Chile, España, México y Guatemala.
De este desarrollo internacional de la figura debe resaltarse que es criterio común la no existencia de un sistema perfecto o modelo único de regulación y prestación del servicio. Ello conduce, a su vez, a tomar en consideración la realidad jurídica, social, económica y cultural de cada país para la implementación de este mecanismo. Como lo indica la propia OPM, se recomienda un sistema de regulación denominado test-and-learn (prueba y aprende), es decir, una visión mediante la cual el sistema regulatorio se va mejorando y estructurando a partir de la experiencia sobre el terreno.
10.1 Recomendaciones básicas. A continuación destacamos las principales recomendaciones realizadas por OPM para la eficacia de estos sistemas, las cuales contrastamos con las disposiciones del Reglamento:
Recomendaciones |
Reglamento (República Dominicana) |
Permitir fungir como agente tanto a personas físicas como jurídicas |
Previsto (artículo 5) |
Aprobación inicial general y no aprobación particular para cada caso de agencia |
Prevista autorización previa para ambos procesos (artículos 6, 13, 14 y 15) |
No exclusividad de los servicios respecto de una sola entidad financiera |
Previsto (artículo 19.I) |
Un amplio catálogo de operaciones que incluya al menos procesamiento de pagos, solicitudes de préstamos, recepción y retiro de dinero |
Previsto (artículo 8) |
10.2. Operaciones. Respecto de las operaciones permitidas, los catálogos de servicios varían entre los diferentes sistemas. A continuación se presenta una comparación de los servicios básicos prestados en otros sistemas (de acuerdo al estudio de OPM) y el previsto en el Reglamento:
País |
Depósito efectivo |
Retiro efectivo |
Apertura de cuentas |
Envío o entrega de transferencias domésticas |
Pago de préstamos o servicios |
Colombia |
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X |
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|
Brasil |
|
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X |
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|
Perú |
|
|
X |
|
|
Kenia |
|
|
X |
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|
India |
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No especificado |
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República Dominicana |
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X |
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11. Otras implicaciones de la Subagencia. La Subagencia Bancaria representa un importante reto para el Estado en el desarrollo de sus políticas sociales y para el regulador en su labor de control y fiscalización del sistema financiero y, en particular, de la utilización del mismo con fines ilícitos o para legitimar fondos de origen delictivo. Respecto de lo primero, este sistema de canalización de operaciones y servicios financieros puede eficientizar la aplicación de programas como “Solidaridad”; respecto de lo segundo, este esquema requiere del regulador, y en particular de la Superintendencia de Bancos, el desarrollo de un criterio de supervisión dirigido especialmente a este tipo de actividad, y en particular desarrollar elementos vinculados con el análisis de riesgo de estas operaciones así como la mitigación y control de las posibles prácticas criminales de lavado de activos y la financiación al terrorismo.
Esta función de supervisión es prevista de forma abierta y amplia en el Reglamento, al prever, en adición a las funciones específicas que se asignan a la Superintendencia de Bancos, que esta establecerá las demás informaciones y datos que requerirá para el logro de sus objetivos de supervisión (artículo 23), a la vez, la obligación de las EIFs de informar sobre eventos producidos respecto de sus Subagentes Bancarios, que supongan un riesgo para éstas (artículo 24).