ALMUERZO MENSUAL DE LA CÁMARA AMERICANA DE COMERCIO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA
DESAFÍOS DE LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA
DISCURSO DEL DR. SERVIO TULIO CASTAÑOS GUZMÁN, VICEPRESIDENTE EJECUTIVO
DE LA FUNDACIÓN INSTITUCIONALIDAD Y JUSTICIA, INC., (FINJUS),
Muy buenas tardes, señor Gustavo Tavares, Presidente de la Cámara Americana de Comercio AMCHAMDR y Presidente de Marítima Dominicana y Honorable Embajador James W. Brewster, Embajador de los Estados Unidos de América en República Dominicana.
Señores William Malamud, VicepresidenteEjecutivo de AMCHAMDR ; Mary Fernández, Miembro del Consejo de Directores y Socia de HeadrickRizik Álvarez y Fernández; Edwin De los Santos, Miembro del Consejo de Directores y Presidente de AES Dominicana; Carlos José Martí, Miembro del Consejo de Directores y CEO de Martí PG PetroleumGroup; Amelia Vicini, Miembrodel Consejo de Directores y Socio- Miembrodel Comitéde Estrategia de Inversion INICIA ; David Fernández, Vicepresidentedel Consejo de Directores y Presidente de CXO Consulting ; Roberto Herrera, Vicepresidente del Consejo de Directores y Gerente General de CESPM; María Waleska Álvarez, Miembro del Consejo de Directores y Presidenta de NAP DEL CARIBE; Franklin León, Miembro del Consejo de Directores y Presidente Cervecería Nacional Dominicana; Carlos Fondeur, Miembro del Consejo de Directores y Presidente Ejecutivo de Hoyo de Lima Industrial; Francesca Rainieri, Miembro del Consejo de Directores y 2da Vicepresidente Corporativo de Grupo Punta Cana; Eduardo Cruz, Miembro del Consejo de Directores y Presidente de Grupo Humano; Pedro Brache, Miembro del Consejo de Directores y Presidente Ejecutivo de Pasteurizadora Rica.
- Introducción.
Es un verdadero honor para la Fundación Institucionalidad y Justicia y para mí su invitación a compartir este espacio con todos ustedes. Este escenario de la AMCHAM no es una tribuna más en la República Dominicana, porque aquí se han sintetizado muchas aspiraciones de progreso y crecimiento del país, alrededor de múltiples temas vinculados a una visión integral del desarrollo nacional.
En toda su trayectoria FINJUS les ha acompañado con la convicción de que el país puede y debe mejorar en todos los órdenes, lo que requiere el concierto de voluntades, estrategias, planes, perspectivas y visiones del futuro entre diferentes actores públicos y privados.
En FINJUS hemos venido trabajando desde hace 26 años guiados por los ideales y tesón de sus fundadores, lo mismo que otras entidades sociales, a las que se les agrupa como sociedad civil. Nos sentimos satisfechos de haber tenido la oportunidad de contribuir a la discusión y solución de algunos de los más agudos problemas nacionales. Siempre hemos creído en que una de las mayores responsabilidades de quienes estamos comprometidos con la democracia es la labor de animación de sus valores y el fortalecimiento de la institucionalidad.
Sabemos que globalmente la calidad de las democracias se mide en función de varios indicadores, como la existencia de la prensa independiente o de entidades sociales autónomas con voluntad para apoyar los cambios y trabajar junto al Estado para lograrlo. En el país hemos priorizado la seguridad ciudadana, el sistema de justicia y el fortalecimiento de la democracia, desde espacios ciudadanos con capacidad de diálogo con el Estado y sus instituciones.
Atravesamos por una especial coyuntura institucional. Tenemos conciencia de las carencias y deficiencias que nos caracterizan y no hacen falta más estudios nacionales o internacionales para probarlo. Los puestos que ocupamos en los rankings internacionales en áreas claves del desarrollo y la democracia así lo muestran.
Según el Informe Konrad Adenauer sobre Índice de Desarrollo Democrático de América Latina en 2014, ocupamos junto a Guatemala los últimos lugares, por nuestras deficiencias en el cumplimiento de formalismos y en el ejercicio de los derechos y libertades y la calidad institucional.
El Banco Mundial lo reflejó recientemente al plantear que ‘‘a pesar del desempeño económico extraordinario, la República Dominicana no ha conseguido resolver sus principales desafíos para el desarrollo. [Los niveles del PNB per cápita se incrementaron rápidamente luego de la crisis doméstica, de US$2,600 en 2000-2004 a US$5,200 en 2011, pero la expansión económica no ha estado acompañada por una reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras significativas en los indicadores sociales”.]
Estos indicadores nos plantean la urgencia de hacer un balance de nuestra realidad institucional, porque de la calidad y eficiencia de nuestras instituciones democráticas dependen muchas áreas de la economía y la sociedad.
Lo primero que nos llama la atención es la existencia de grandes contradicciones y paradojas. Somos un país con una democracia formal que tiene más de veinte años de renovación ininterrumpida de sus gobiernos, pero que a la vezmuestra dificultades para resolver eficientemente contradicciones y conflictos inherentes a toda sociedad organizada. Permítanme hacer un rápido análisis de las bases de esta realidad institucional para extraer algunas lecciones.
- Poder Legislativo.
Tenemos en primer lugar un Poder Legislativo que elabora leyes tratando de apegarse a las tendencias actuales en la comunidad jurídica internacional. Sin embargo, nuestros legisladores realizan actividades que distorsionan su misión principal, porque además de elaborar las leyes, deberían concentrarse en fiscalizar y controlar la rendición de cuentas de los poderes públicos.
La rendición de cuentas es una condición sine qua nonen todo Estado de Derecho, y “se ha constituido en el elemento central de las democracias representativas contemporáneas, ya que en su realización encontramos uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato hecho por la ciudadanía, que a través de un ejercicio democrático los ha elegido como sus representantes”.
Gracias a los instrumentos de la rendición de cuentas y la transparencia, el Estado explica sus acciones a la sociedad y acepta su responsabilidad por ellas. La transparencia abre la información al escrutinio público para que los interesados la revisen, analicen y, en su caso, la usen como mecanismo para sancionar. En el Informe de Ejecución Presupuestaria de enero-junio de este año se muestra que ‘‘la Cámara de Diputados ejecutó un monto de RD$2,013 millones, el 50.0% de su presupuesto, del que RD$1,568 millones se usaron para funciones relacionadas con la elaboración y aprobación de leyes, pero el resto, [o sea, RD$445 millones de pesos, se gastaron en su mayoría como ayudas y donaciones a hogares y personas’’.
Esta práctica es una grave distorsión de la labor legislativa. Hemos insistido que la asistencia social es una atribución exclusiva de los órganos del Poder Ejecutivo y que el Congreso debería dedicarse a legislar, fiscalizar y controlar los actos de la Administración Pública, para que el gasto sea ejecutado en base a la ley y se sancionen los responsables de las distracciones y delitos en este sector.
Para enfrentar la corrupción en múltiples áreas, el Congreso tiene a la Cámara de Cuentas, que es el órgano superior externo de control de los recursos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado. Lamentablemente ese órgano no realiza acciones para perseguir administrativamente a los funcionarios que cometen irregularidades, como le facultad su Ley. Es hora de que los funcionarios públicos asuman responsabilidad sobre los actos que realizan en contra del Estado dominicano.
Por eso abogamos en estos momentos, al término del periodo legislativo correspondiente a la Cámara de Cuentas, que el Congreso Nacional se aboque a escoger a sus nuevos miembros en base a un perfil de competencia idóneo, tengan el compromiso en sus tareas y sobre todo, que no tengan lazos de subordinación con los partidos y el poder político.
Si quedara alguna duda en la sociedad dominicana acerca de la gravedad de la situación de la crisis estructural del sistema de controles en el Estado, solo basta leer el titular aparecido en la pág. 7A del Diario HOY, que reza: “RD octavo país más corrupto mundo y quinto de AL”. Quien hace esta evaluación es el prestigioso Foro Económico Mundial, que se reúne en Davos, Suiza y que ayer presentó su Informe del 2016. Que seamos el octavo puesto a nivel mundial es gravísimo, pero lo que resulta inaceptable es que esta evaluación se repite año tras año.
Seguiremos siendo así, lamentablemente, si el sistema de consecuencias por actos de corrupción es nula en los casos emblemáticos; si los órganos de control no ejercen su responsabilidad; si el sistema de justicia no tiene la capacidad de imponer sanciones y sobre todo, si el sistema de partidos se convierte en el motor que impulsa esta maquinaria infernal, que hace más pobre a los pobres y perpetúa la inequidad, la desesperanza y la ira social.
- Poder Ejecutivo.
Uno de los desafíos más importantes para enfrentar las debilidades de nuestra institucionalidad democrática es el reforzamiento del sistema de frenos y contrapesos, especialmente frente a la cultura hiperpresidencialista que ha predominado en nuestra historia. [Como es de todos conocidos el artículo 55 de la Constitución del 1966 y posteriores otorgaba amplias facultades al Poder Ejecutivo para actuar con alta discrecionalidad, a lo que se aplicó ciertas limitaciones con la adopción del nuevo artículo 210 constitucional.] Reconocemos que esta Administración ha introducido nuevos estilos y prácticas que han mejorado algunas áreas, redundado en más controles en algunas compras y contrataciones en órganos del Estado, pero sigue siendo una prioridad que el Congreso supervise de manera más estrecha la acción gubernamental.
El sistema de frenos y contrapesos es un elemento medular de todo Estado de Derecho moderno. Es la hora de que sea fortalecido en el país. Esto sólo será posible de alcanzar, en la medida en que se realice una transformación cultural importante: desterrar la vieja práctica política de que el partido que controla el Poder Ejecutivo, impone sus directrices al Poder Legislativo y, al controlar la mayoría congresual, distorsionan su función parlamentaria,debilitando la representación popular.
Una gran amenaza a la democracia es la creencia de quienes por tener la mayoría absoluta en el Congreso, pueden imponer sus políticas de espaldas a la sociedad, sin cursar el diálogo y necesario consenso que arropa la legalidad con el manto de la legitimidad social. Nuestra democracia gana cuando el que tiene la mayoría no sólo vence en la sociedad, sino que la convence.
- Poder Judicial.
Contamos con un Poder Judicial sobre el que amplios sectores de la sociedad tienen puestas sus miradas. Los problemas y deficiencias que confronta han provocado grandes desalientos en la opinión pública, debido a que las expectativas sociales de eficiencia y acceso a sus servicios, así como de independencia e imparcialidad en decisiones emblemáticas,no reflejan el efecto esperado tras 20 años de reformas continuas en ese Poder.
Pese a los avances tecnológicos, el mejoramiento de su infraestructura, la calidad elevada de sus servidores, seguimos padeciendo problemas existentes en 1997 y no han sido solucionados radicalmente. Eso es lo que reflejan las áreas penal, inmobiliaria, laboral o de familia en el sistema de justicia. [Algunos expertos incluso tratan de relacionar el deterioro en la seguridad ciudadana a las deficiencias de la justicia penal, aunque debe reconocerse que otros actores como el Ministerio Público y la Policía Nacional juegan un rol principal en estos fenómenos.]
Pese a que la percepción ciudadana no es el único indicador que debe considerarse, es muy preocupante que de acuerdo a la última encuesta general del Latinobarómetro, “La confianza en que los tribunales proporcionan un juicio justo se ha reducido de 50% en 2008 a un mínimo de 40% en 2015. Y lo mismo ocurre en otros aspectos como la confianza en que el sistema judicial castigará al culpable de un delito”.
Esta percepción se recoge también en el índice de competitividad global del WorldEconomicForum, que sitúa al país en el puesto 124 entre 140 naciones en independencia judicial.
Se ha encontrado evidencias de múltiples obstáculos que impiden la independencia de los jueces, como lo son la injerencia de la política y el crimen organizado en algunos miembros de estamentos judiciales y las debilidades en el manejo o resolución de conductas inadecuadas a lo interno del Poder Judicial. Se reconocen como obstáculos en esa misma dirección la inobservancia de la ejecución de la Ley No. 28-11 sobre Autonomía Presupuestaria del Poder Judicial, ya que del 2.66% del presupuesto que les correspondería en los últimos 12 años, el promedio asignado a este órgano es de 1.19%, menos de la mitad de lo que por ley le corresponde.
- Ministerio Público.
Otro de los aspectos a mejorar dentro de nuestro sistema de justicia, es la cuestión del rol del Ministerio Público en los procesos judiciales y frente a la ciudadanía. Consideramos que mientras el Ministerio Público no cuente con la suficiente autonomía funcional real para presentar las acusaciones hasta las últimas consecuencias en los casos que se le presenten, seguirá primando un clima de impunidad especialmente en los casos de corrupción de políticos vinculados a la Administración Pública.
Informes en los medios de comunicación dan cuenta de falta de rigor, calidad e incluso de falta de voluntad de miembros del Ministerio Público, especialmente en el interior del país, que entorpecen, encubren o frustran la búsqueda de la verdad en la investigación penal de delitos y crímenes perpetrados por grupos organizados o particulares con vinculaciones partidarias. Aún resuenan los ecos de la inconformidad ciudadana porlas decisiones del Ministerio Público que impidieron que casos emblemáticos de la lucha contra la corrupción pudieran cumplir con todas las fases jurisdiccionales y sentar precedentes.
- Cumbre Judicial Nacional.
Dentro de dos días, como todos sabemos, se dará apertura a la Cumbre Judicial Nacional y desde FINJUS hemos valorado su convocatoria y junto a más de cien organizaciones sociales hemos articulado una Coalición por la Justicia y la Seguridad para apoyar su realización y aportar informaciones, datos y soluciones sobre las deficiencias que se están identificando.
Existe una gran expectativa alrededor de este evento, porque la sociedad demanda respuestas certeras y valientes para enfrentar los males históricos que arrastra ese Poder del Estado y que en los últimos meses brotaron de manera dramática.
Esperamos que la Cumbre Judicial reconozca que es urgente una nueva ola de reformas que consolide lo alcanzado desde 1997 y que garantice acciones efectivas para el desarrollo de una justicia independiente, imparcial, transparente, eficiente y accesible a la ciudadanía, que sea una garantía para la seguridad jurídica de los negocios y las personas.
Hoy tenemos jueces que son elegidos mediante concurso de méritos, y una ley de carrera garantiza que los jueces no sean removidos sin una causa justa, pero eso no basta; tenemos un Consejo del Poder Judicial que en teoría debería aligerar la carga de trabajo de la Suprema Corte de Justicia, pero tampoco esto basta.
Pese a esos avances algunos jueces, abogados y usuarios del sistema de justicia que han participado en nuestros seminarios y talleres de análisis de la justicia, han planteado que hoy la independencia judicial está más amenazada que años atrás, porque a la hora de tomar decisiones el temor que sienten muchos jueces es mayor que antes. Debemos ayudar a los jueces y fiscales a cortar los hilos invisibles con los cuales el poder político e intereses espurios les mantienen atados en el pasado. Recalcamos que sin un Poder Judicial imparcial, independiente y eficiente está en peligro la seguridad jurídica y la existencia misma de la democracia.
En el camino de reforzar el Poder Judicial y otras altas cortes, consideramos oportuno solicitar a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura su compromiso de que nunca más serán elegidos en las Altas Cortes a personas que, por su vinculación con los partidos políticos, no puedan gozar de la presunción de imparcialidad en sus decisiones. La independencia e imparcialidad de los magistrados de las altas cortes es sobre todo un compromiso que deben jurar cada uno de ellos, pero al mismo tiempo debe impedirse que accedan a esos puestos personas con una trayectoria de parcialidad e intereses particulares, aun cuando los mismos sean legítimos.
Por esto hemos proclamado, junto a otras organizaciones sociales, la necesidad de un Pacto Nacional por la Justicia, que rescate la confianza ciudadana, y sirva de base para resolver los agudos problemas de congestionamiento en los juzgados, impunidad, falta de equidad y transparencia en el sistema de justicia.
- Sistema de partidos.
En el balance de la situación de la institucionalidad democrática no podemos dejar de mencionar el componente político.
No es una exageración afirmar que el sistema de partidos se ha convertido en una retranca para el desarrollo nacional. La calidad de la gobernabilidad democrática está en entredicho y a ello contribuyen múltiples factores, pero a nuestro juicio los más urgentes son: someter al orden a los partidos políticos y crear las bases para que el sistema electoral garantice la transparencia e idoneidad en la elección de nuestros representantes.
Es un punto común la necesidad de reformas al régimen electoral y la Ley de Partidos Políticos. El modelo político actual es insostenible, ya que hace depender las políticas públicas de los criterios particulares vinculados con el acceso al poder y su preservación. Todas las formas arcaicas y aberrantes de la acción política, como son el clientelismo, el tráfico de influencias y el patrimonialismo han desgastado la credibilidad y la confianza de la ciudadanía en las instituciones democráticas, lo que puede traducirse, en un plazo relativamente corto, en confusión y anarquía. Según el Latinobarómetro de las Américas del 2015, “la República Dominicana se ubica en primer lugar en la región en cuanto a la experiencia directa o el conocimiento de ofertas clientelistas”.El responsable directo y principal de esta distorsión es el sistema de partidos, que es el único que en los últimos 50 años no ha sufrido ninguna transformación significativa.
Hemos proclamado que la sociedad civil no pretende sustituir a los partidos políticos porque la Constitución les asigna la responsabilidad de representar la voluntad popular para la conformación de los poderes públicos, así como la función de decidir y regular el rumbo de la política, la economía y la sociedad. La crisis del sistema político se agrava porque los partidos políticos se conciben y actúan como fines en sí mismos y no como representantes de la sociedad.
- Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas.
Por esto consideramos que es urgente la aprobación de la Ley de Partidos que ponga orden a su vida interna y los ayude a ser transparentes y aliados de la sociedad en su carrera por el progreso y el desarrollo. Son dos los puntos que más le preocupan a la sociedad: primero, la regulación del financiamiento privado y segundo, la celebración de primarias. Allí es donde se concentra la mayor probabilidad de generar contiendas electorales desiguales y, por tanto, lacerar la democracia. El financiamiento de los partidos políticos ha de ser un instrumento transparente, sujeto a controles y al alcance de la ciudadanía.
[Por otro lado, la celebración de primarias es la condición sine qua non para garantizar la democracia interna. Las primarias son el mejor instrumento para asegurar el respeto a la participación directa de su militancia; el respeto de sus derechos fundamentales y la posibilidad de contar con órganos de control de su vida interna.]
Otros aspectos claves que una nueva Ley de Partidos debe asegurar son la idoneidad de los candidatos; la educación y formación política de los miembros; la consagración de la naturaleza de los partidos políticos como instituciones de derecho público y no como corporaciones privadas; un régimen de incompatibilidades con las funciones político partidarias; la igualdad y equidad de género mediante el respeto de la cuota que por ley les pertenece a las mujeres y el establecimiento de un sistema de sanciones y consecuencias para quienes desnaturalizan la actividad partidaria con la comisión de delitos.
- Junta Central Electoral y Ley de Régimen Electoral.
En ese mismo sentido planteamos la importancia de la Junta Central Electoral, como un órgano donde el consenso debe reinar para su conformación y que debe alejarse de toda forma de autoritarismo. Es cierto que son los propios actores principales del sistema electoral, o sea los partidos, quienes en muchas ocasiones no pueden llegar a consensos y acuerdos para facilitar la gobernabilidad.
El país necesita una nueva Ley Electoral que dote a la Junta Central Electoral de todos los mecanismos necesarios para cumplir su rol de fiscalizador, supervisando el financiamiento y el uso de los fondos por los partidos. Asimismo, debe contemplarse un procedimiento que conduzca a resultados eficientes y sanciones para los que transgredan la ley. El Informe de la Misión de Observación Electoral de la OEA, en referencia a las elecciones pasadas, mostró que el país tiene falencias muy graves respecto al momento pre-electoral y los cambios en el proceso de conteo de votación, entre otros. En ese tenor, la Misión resaltó “la importancia de que se realice una reforma estructural profunda al marco legal que rige el proceso electoral”.
Recientemente se ha dado a conocer el avance de la investigación sobre la percepción de integridad electoral de América Latina, elaborada por The Electoral Integrity Project y auspiciado por las universidades de Harvard y Sidney, Australia. Los datos preliminares que arrojan ese informe deberían llamar a la preocupación del país, pues nuestro sistema electoral solo obtuvo 44 puntos en base a 11 variables básicas, quedando en el lugar 92 entre 157 países del mundo y superando solamente a Haití en América Latina en este renglón.
Atendiendo a los datos anteriores, se hace más urgente redefinir el perfil de competencia e idoneidad requerido para la elección de los miembros de la Junta Central Electoral. Desde la sociedad civil hemos insistido en el cambio de la estructura de ese órgano.No podemos seguir delegando los asuntos electorales, que son tan esenciales y que deben ser libres y neutrales frente al poder político, en personas cuyas ataduras político-partidarias superan la función en la cual se encuentran investidos.
La Junta Central Electoral, en el marco de su actual ley, carece de autoridad para imponer orden a los partidos. Un ejemplo de ello es que no obstante la Ley Electoral y la Constitución lo ordenaban, fue imposible realizar la redistribución territorial de los diputados, simplemente porque los partidos se impusieron a la Junta y se mantuvo la misma configuración de la representación congresional, pese a que el Censo Nacional de Población indicaba producir los cambios.
En suma, queremos aprovechar la ocasión para solicitar al llamado “bloque de partidos de la oposición” que retorne al diálogo para la elección de los miembros de la Junta Central Electoral. Si se exige mayor calidad democrática, las vías institucionales son el método más idóneo para hacer valer dichas exigencias. Nosotros también compartimos sus preocupaciones, pero apelamos al diálogo y al consenso para que nuestras sugerencias sean tomadas en cuenta y logren la efectividad que la población espera que tengan.
- Retos de la Institucionalidad.
Señoras y Señores:
Somos de opinión que se están concentrando un conjunto de factores y variables que de seguir el curso actual podrían desembocar en una crisis institucional que dañaría el tejido social y las relaciones entre el Estado y la sociedad. Si bien es cierto que el diseño institucional del Estado es el adecuado, no existe correspondencia con su funcionamiento. Tenemos buenas leyes en general, sin embargo no se aplican. Este es el tipo de reto que tiene ante sí la competitividad. Varios problemas marcan el ritmo para hacer más lentos los cambios que el país demanda para ser competitivo en el mundo globalizado. Los costos del desorden institucional representan una grave amenaza a la seguridad jurídica y la democracia.
Por todo lo anterior, consideramos que es urgente enfrentar todos los problemas señalados, mediante la adopción de un Pacto Social por la Gobernabilidad, donde la voluntad consensuada de actores públicos y privados permita definir y aplicar las medidas que sean necesarias
Señoras y Señores:
Este es un momento decisivo para el devenir de la institucionalidad democrática en el país. No cabe el pesimismo ni el desaliento. Nadie en esta sala apuesta a la derrota ni al fomento del desconcierto en la situación actual o el futuro dominicano.
La responsabilidad exige en muchas ocasiones aplicar la crítica como un instrumento para el crecimiento. Debemos enfocar nuestras carencias para que las oportunidades que se presenten en el porvenir puedan ayudarnos a elevar la vista para avizorar horizontes más promisorios.
La regeneración democrática de nuestras instituciones, la reconstrucción de la confianza social en los partidos políticos, las instituciones del Estado y el sistema democrático en sentido general es responsabilidad de todos. Estoy convencido que en este país tendrá que derramarse la sensatez y la razón; por lo que no tengo la menor duda de que saldremos adelante pese a la magnitud de estos grandes desafíos democráticos.
Muchas Gracias.
5 de octubre del 2016.