En la desaparecida revista La Lupa sin Trabas publiqué el 9 de octubre de 2013, una columna sobre los motivos por los cuales consideraba ajustada a derecho la aceptación de la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de parte de República Dominicana. Dicho escrito fue reproducido en Acento.com el 3 de diciembre de 2013 y se encuentra en el siguiente enlace: http://acento.com.do/2013/actualidad/1143065-rd-se-adhirio-a-la-corte-interamericana-y-sus-decisiones-son-vinculantes/#.
En ese escrito señalé que los argumentos de esa columna se centraban exclusivamente en los aspectos nacionales de la legalidad y que los internacionales quedaban pendientes. Hasta el momento no había llenado ese cometido.
Me ha impulsado a escribir sobre este tema el insistente rumor público de que el Tribunal Constitucional (TC) se aboca en cualquier momento a emitir una decisión sobre el recurso de inconstitucionalidad que heredó de la antigua Suprema Corte de Justicia (SCJ), en relación a una supuesta ilegalidad de la aceptación de la jurisdicción obligatoria de la CIDH por parte del Estado dominicano. De acuerdo a dicho rumor, el TC invalidará el reconocimiento de la aceptación de la competencia de la Corte por violar la Constitución.
Ojalá que estas noticias vagas sean infundadas, pues de ser cierto el Tribunal Constitucional colocaría nueva vez al Estado dominicano en aprietos internacionales, con la grave posibilidad -en esta ocasión- de que un incumplimiento de las obligaciones dominicanas ante la CIDH sea declarado un hecho ilícito internacional.
1. Validez del reconocimiento dominicano de la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por el debido cumplimiento de las normas internacionales
Es preciso ante todo aclarar que la capacidad de representación de la voluntad del Estado en el plano internacional por sus agentes depende primordialmente de lo que establece el derecho internacional, y que éste solo se remite al derecho interno, cuando la norma internacional así lo señale[1]. Por tanto, es preciso considerar brevemente el fundamento en que se sustentan los tratados, el delicado equilibrio de convivencia y orden internacional basado en las normas contenidas en los convenios internacionales, así como la relación entre el derecho interno y las normas internacionales.
1.1 Pacta Sunt Servanda
La regla fundamental en que descansa el andamiaje contemporáneo del derecho internacional público –sobre la cual se construye a su vez la arquitectura establecida por los tratados internacionales- es conocida por el aforismo latino Pacta Sunt Servanda, es decir, los convenios internacionales deben ser respetados de buena fe. El internacionalista español, Fernando de Vitoria, expuso el mismo principio desde el siglo XVI en la máxima: “Se acepta libremente el pacto, pero se cumple con el pacto”.
En la actualidad, esta norma se encuentra plasmada en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (en adelante “la Convención de Viena”), cuyas normas son obligatorias para República Dominicana y que dice así: "Pacta sunt servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”[2].
Esta regla otorga el derecho a los Estados, los organismos internacionales y a las personas a exigir que las obligaciones internacionales sean respetadas y a confiar en que éstas serán respetadas. La buena fe en que se basa esta regla implica que una parte en un tratado no puede invocar disposiciones de su legislación interna como justificación para el no cumplimiento de una obligación[3]. Este principio también fue incluido en la Convención de Viena en su artículo 27, que reza: “El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”.
1.2 Capacidad de los Estados para celebrar tratados y formas de manifestación del consentimiento en el plano internacional
Todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados. El consentimiento de una parte en un tratado no es válido cuando éste es extendido por un agente sin el poder para hacerlo de acuerdo con las normas internacionales. La Convención de Viena plasmó esta regla en su artículo 7 que dice: “Plenos poderes. 1. Para la adopción, la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a) si se presentan los adecuados plenos poderes…”.
En el caso del reconocimiento de la competencia de la Corte, el embajador dominicano ante la OEA presentó el 25 de marzo de 1999, los plenos poderes que le autorizaban a depositar la declaración dominicana, así como el texto de ésta[4].
Por otra parte, “el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido”[5].
1.3 Nulidad de los tratados Ultra Vires
¿Podría alegarse que el acto de reconocimiento del 25 de marzo de 1999 es inválido en el plano internacional porque el Poder Ejecutivo -y en consecuencia su embajador ante la OEA- actuó en violación de las normas internas dominicanas, es decir, ultra vires? El artículo 46 de la Convención de Viena fue elaborado justo para encarar este tipo de situación. Dice así:
“Disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar tratados. 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifiesto en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno.
2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe”.
En vista de que los Estados por lo general son renuentes a inquirir sobre los asuntos o procesos internos de otros Estados se estableció el principio del párrafo 2 supra, requiriendo que la falta de consentimiento fuese “objetivamente evidente para cualquier Estado” (Énfasis y subrayado del autor). En consecuencia, existe una fuerte presunción en el ámbito internacional de que las actuaciones de un jefe de Estado se enmarcan dentro de sus atribuciones constitucionales. No tengo conocimiento de que tratado alguno jamás haya sido invalidado en base a esta norma.
2. ¿Puede una sentencia del Tribunal Constitucional (TC) invalidar la declaratoria dominicana reconociendo la competencia de la Corte Interamericana, efectuada el 25 de marzo de 1999, y anular la obligatoriedad de su cumplimiento por el Estado?
Supongamos, en aras del argumento y sin reconocer la validez del alegato, que el TC fallara que el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Interamericana efectuado por el Estado dominicano el 25 de marzo de 1999 es nulo de pleno derecho por haber sido otorgado en violación de la Constitución: ¿Cuál sería el alcance de esta decisión del máximo tribunal dominicano? ¿Anularía este fallo retroactivamente la vinculación del Estado con la Corte Interamericana, borrándola como si nunca hubiese existido? ¿Quedaría cancelada, como consecuencia ipso jure de esta hipotética sentencia del máximo tribunal constitucional dominicano, la necesidad del Estado de cumplir con las decisiones de la Corte Interamericana sobre las niñas Yean y Bosico de septiembre de 2005, Narciso González de febrero de 2012 y Nadege Dorzema y otros de octubre de 2012?
En mi opinión, una sentencia del Tribunal Constitucional declarando inconstitucional la aceptación de la competencia de la CIDH por no haber recibido una aprobación expresa previa del Poder Legislativo, no cortaría automáticamente el vínculo con la Corte Interamericana y tampoco relevaría en el plano internacional al Estado de la obligatoriedad de cumplir con la Sentencias citadas[6].
Un fallo de nuestro máximo tribunal en el sentido antes mencionado sí crearía un difícil conflicto para el país pues presentaría una división entre los poderes públicos del Estado ante un compromiso internacional asumido y aceptado a través de 15 años por terceros de buena fe.
Para el orden internacional, una decisión del TC tiene el equivalente de una disposición del derecho nacional. Por tanto, si el fallo hipotético ocurriera, el Estado tendría la obligación de consultar inmediatamente con la Corte sobre el dilema creado por la decisión del poder jurisdiccional dominicano.
En esta situación, el gobierno tendría dos opciones: sanar el vicio interno mediante la aprobación por el Congreso Nacional de la competencia de la Corte, acto que, en mi criterio, no afectaría de manera alguna la fecha de reconocimiento de la competencia, o denunciar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de acuerdo a lo establecido en su artículo 78 y esperar un año antes de que la denuncia entre en vigor, ya que no existe mecanismo alguno en la Convención para renunciar a la competencia de la Corte Interamericana (Subrayado del autor). En ambos casos la CIDH no tendría otra alternativa más que determinar que el Estado tiene que cumplir con las Sentencias antes mencionadas.
El motivo que llevó a los legisladores internacionales a la adopción de esta norma –que tiene como sustrato cardinal la buena fe- se fundamenta en la imposibilidad de prever en un tratado todas las inevitables lagunas que surgen en cualquier ordenamiento jurídico; la ley, por muy analítica que sea, no puede prever todas las situaciones posibles mediante normas concretas, ni todos los abusos que las partes pueden cometer, una en perjuicio de la otra. El principio general de corrección y buena fe permite identificar otras prohibiciones y otras obligaciones no contenidas en la ley. Más importante aún, si los Estados no tuvieran la buena fe como norma fundamental de sus relaciones y no cumplieran con sus compromisos -o los cumplieran antojadizamente- sobrevendría el caos y el desorden en el sistema internacional.
3. La doctrina de los actos propios; "venire contra factum proprio, non valet"; estoppel
Otra limitación jurídica adicional al alegato de que el Estado no tiene que cumplir con las Sentencias porque ocurrió una violación de sus normas internas al aceptar la competencia de la Corte Interamericana, estriba en la doctrina de los actos propios o “venire contra factum proprio, non valet”[7]. El asidero cardinal de esta doctrina reside también en la buena fe; ésta veda a una parte la posibilidad de ejercitar una conducta procesal contradictoria con otra anterior, deliberada y plenamente eficaz, pues ello viola el principio de buena fe, que rechaza la sorpresa y la emboscada[8].
La doctrina de los actos propios tiene su equivalente en el derecho común, donde es conocida como estoppel, con su asidero en la equidad. Esta doctrina afirma que la parte que solicita una medida o remedio legal debe tener una conciencia limpia y que si éste ha dicho o hecho algo que ha inducido a la otra parte a cambiar su comportamiento o a creer en la conducta del primero y había motivos para confiar en su palabra o conducta, los tribunales gozan de discreción para negar la medida o remedio solicitado[9].
Desde el inicio del caso de las niñas Yean y Bosico ante la Comisión en 1998 y a través de 7 años de proceso ante ésta y la Corte Interamericana, desembocando con la Sentencia del 8 de septiembre de 2005, así como en los casos de González y Dorzema de 2012, el Estado dominicano mantuvo una conducta consonante y coherente frente a los terceros: la aceptación como plena y válida de la competencia de la Corte Interamericana. En momento alguno el gobierno alegó que la Corte no tenía jurisdicción para conocer el caso en cuestión, por tanto, ahora quedaría vedado de alegar la incompetencia de la Corte por su propia conducta previa[10].
4. La Responsabilidad Internacional del Estado y Posibles Consecuencias por los Hechos Internacionalmente Ilícitos.
El hecho ilícito internacional se define tradicionalmente como la violación, por parte del Estado, de una obligación internacional[11]. La responsabilidad de los Estados nace a partir de la realización de hechos ilícitos[12] que vulneran el orden jurídico internacional, sin importar de qué naturaleza sean las obligaciones, ya sea por actos u omisiones de los órganos del Estado[13]. Es importante enfatizar que compete exclusivamente al derecho internacional calificar la ilicitud del hecho, sin importar la calificación que del mismo pudiere realizar el derecho interno (Énfasis y subrayado del autor). Así ha quedado diáfanamente establecido en el Proyecto de Artículos y en la Convención de Viena de 1969[14].
5. Reflexiones.
Quisiéramos creer que los rumores sobre una sentencia del TC en los términos anteriormente indicados son infundados. Sin embargo, después de la Sentencia 168-13 existen motivos para otorgar cierto viso de credibilidad a esas denuncias y, en ese caso, estar preparados para esa eventualidad.
En las últimas dos décadas, nuestro país ha visto el florecimiento de nuevas generaciones de juristas especializados en el tema constitucional. Tenemos muy buenos expertos en esta materia, cuyas opiniones han servido para orientar el debate sobre las normas de nuestra carta magna, en particular, a raíz del proceso para la adopción de la Constitución de 2010.
Sin embargo, ese no es el caso -lamentablemente- de abogados especializados en derecho internacional público, sobre todo cuando las relaciones internacionales han adquirido mayor relevancia por la importancia de los temas comercio e integración. Ojalá que este vacío comience a ser llenado por nuestras facultades de derecho en un futuro inmediato.
6. Conclusiones.
Por los motivos expuestos en mi escrito previo -y en éste- sobre el tema en cuestión, estoy plenamente convencido de la legalidad del proceso de aceptación de la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Una declaratoria de inconstitucionalidad del proceso dominicano de parte del Tribunal Constitucional comprometería la responsabilidad internacional del Estado dominicano al cometer una infracción ante la comunidad internacional, la Organización de los Estados Americanos (OEA) y, en particular, en relación a los órganos de derechos humanos de esta institución. No importa que su fuente sea el Tribunal Constitucional.
Este hipotético fallo del TC pondría en tela de juicio la seriedad y el prestigio del Estado dominicano. No me cabe duda alguna que las implicaciones para la credibilidad del país serían nefastas en términos políticos y económicos, en particular, cuando esta posible decisión se añada en la balanza a las dudas creadas a nivel internacional sobre la seguridad jurídica en RD a raíz de la forma en que se llevó a cabo la renegociación del contrato de la Barrick Gold (sin considerar el beneficio derivado a corto plazo para el país), y las dañinas repercusiones causadas por la sentencia 168-13 del TC.
[1] Véanse los artículos 3 y 20 y comentarios del Proyecto de Artículos sobre la Responsabilidad de los Estados por Hechos Internacionalmente Ilícitos. Comisión de Derecho Internacional de la ONU. Asamblea General. Documentos oficiales. Quincuagésimo tercer período de sesiones. Suplemento número 10 (56/10). Naciones Unidas, New York, 2001. Algunos de estos artículos, aun en elaboración, han sido considerados por la Corte Internacional de Justicia de la ONU, autoritativos pues enuncian el derecho internacional de naturaleza consuetudinario.
[2] La Convención de Viena entró en vigor el 27 de enero de 1980. República Dominicana se adhirió a ésta el 1 de abril de 2010, y, por tanto, su cumplimiento es obligatorio para el pais. Sus normas representan, además, el consenso internacional sobre el derecho de los tratados y su interpretación, ya que la Convención ha sido ratificada por 114 Estados. Más aún, la mayoría de sus normas provienen del derecho internacional consuetudinario, es decir la costumbre.
[3] El único límite a la regla Pacta Sunt Servanda es el que establece el jus cogens, es decir, las normas perentorias del derecho internacional público. Véase el artículo 53 de la Convención de Viena de 1969.
[4] Véase supra nota 7.
[5] Artículo 11 de la Convención de Viena de 1969.
[6] Son ejemplos de acciones del Estado o comportamientos ilícitos de acciones del Estado o comportamientos ilícitos en el ámbito positivo, la aprobación de una determinada ley que contradiga lo establecido en un tratado internacional del que sea parte el Estado, o incluso la amenaza de aprobar una ley con ese alcance. Una sentencia –aun del máximo tribunal nacional- tiene para el derecho internacional público y el derecho internacional de los derechos humanos el mismo efecto y peso que una ley nacional.
[7] El fundamento de la teoría del acto propio reside, “en que el ordenamiento jurídico no puede tolerar que un sujeto pretenda ejercitar un derecho en total contradicción con una conducta suya anterior que suscitaba confianza respecto al comportamiento que se iba a observar en esa relación jurídica”, “La Doctrina de los Propios Actos”, Luís Diez Picazo, España, 1963.
[8] Véanse, a título de ejemplo: “La doctrina de los actos propios”, Marcelo J. López Mesa, Argentina, 2005; “Medio Siglo de Estudios Jurídicos”, José Puig Brutau, España, 1997; o “Teoría de los Actos Propios y renuncia Tácita”, Jorge Moisset De Espanes, España, 1983. Múltiples fallos de Cortes Supremas de nuestro Continente y España han rechazado tentativas oportunistas de evitar las consecuencias desfavorables de actos o manifestaciones propias de las partes.
[9] Menciono el estoppel como recordatorio de que los órganos de derechos humanos en el sistema interamericano tienen la facultad de apelar al acervo jurídico de los diferentes sistemas que coexisten en nuestro Continente.
[10] Si bien deben existir fallos de tribunales internacionales aplicando la doctrina no poseo datos al respecto en este momento. Sin embargo, sí existen múltiples fallos de Cortes Suprema a través de nuestro Continente y España, rechazando tentativas oportunistas de evitar las consecuencias desfavorables de actos o manifestaciones propias de las partes.
[11] El resto de este análisis se basa en el Proyecto de Artículos sobre la Responsabilidad de los Estados por Hechos Internacionalmente Ilícitos (en adelante “el Proyecto”); véase supra nota 1. Véanse, además: “Responsabilidad Internacional del Estado y Derechos Humanos”, Jaime Ferret Lloret, Madrid, 1998; “Derecho Internacional”, Antonio Remiro Brotons, Madrid, 1997; “La Responsabilidad Internacional del Estado por los Hechos Ilícitos”, Abel Guillermo Moreno Fernández, Trabajo de investigación para optar por el título Licenciado en Derecho, PUCMM, Santiago, RD, 24 julio de 2003; “La Suplementariedad del Estatuto de Roma respecto de la Protección de los Derechos Humanos y de la Responsabilidad”, José Antonio Guevara, Ponencia presentada en el Seminario sobre Justicia Penal Internacional, Ciudad de México, 23-25 febrero de 2000.
[12] El artículo 2 del Proyecto señala lo siguiente: “Hay hecho internacionalmente ilícito de un Estado cuando: a) Un comportamiento consistente en una acción u omisión es atribuible según el derecho internacional al Estado; y b) Ese comportamiento constituye una violación de una obligación internacional del Estado”.
[13] Véase el artículo 13 y siguientes del Proyecto.
[14] El artículo 3 del Proyecto expresa que “La calificación del hecho del Estado como internacionalmente ilícito se rige por el derecho internacional. Tal calificación no es afectada por la calificación del mismo hecho como lícito por el derecho interno”. Recuérdese, además, que el artículo 27 de la Convención de Viena de 1969 expresa que el Estado no puede invocar su propio derecho interno como justificación para el incumplimiento de tratados.