SANTO DOMINGO, República Dominicana.- La Fundación Justifica y Transparencia (Finjus) algunas observaciones sobre su contenido y su capacidad de operativizar la ejecución del Reglamento de Aplicación de la Ley No. 311-14 sobre Declaración Jurada de Patrimonio, sobre todo lo que refiere a Carencias.
El Organismo, entiende, que En efecto, el principal obstáculo que debe superar el Estado Dominicano en materia de transparencia es la cultura imperante entre nuestros funcionarios de no declarar la totalidad de su patrimonio.
Lea íntegro el análisis de Finjus
Análisis del Reglamento de Aplicación de la Ley No. 311-14 sobre Declaración Jurada de Patrimonio
Al analizar el Reglamento No. 92-16 (en lo adelante, el Reglamento) de Aplicación de la Ley No. 311-14 sobre Declaración Jurada de Patrimonio (en lo adelante, la Ley), la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS) considera pertinente compartir algunas observaciones sobre su contenido y su capacidad de operativizar la ejecución de la norma.
Consideramos que en general, el reglamento es un esfuerzo loable de parte del Poder Ejecutivo por regular un aspecto muy sensible en el camino de transparentar la administración pública y luchar contra la corrupción. Sin embargo el reglamento tiene algunas carencias que podrían entorpecer su potencialidad para convertirse en una herramienta adecuada y efectiva con esos propósitos.
A fin de detallar objetivamente cada aspecto relevante del Reglamento, hemos dividido el presente análisis en cinco partes fundamentales que abordan aquellas cuestiones propias al mismo que podrían generar mayor preocupación dentro de nuestro sistema de justicia.
I) Contradicción entre la Ley y el Reglamento de aplicación respecto de la autenticación notarial
El artículo 7, párrafo II del Reglamento establece que la intervención del notario en la Declaración Jurada de Patrimonio (en lo adelante DJP) sirve para “legalizar la firma del declarante, y no para autenticar el carácter fidedigno, comprobable o verificable de la información presentada”. Sin embargo, existe una contradicción entre el texto reglamentario y el contenido de la Ley, particularmente en el artículo 3 que reza de la siguiente manera: “la declaración jurada de patrimonio consiste en un inventario de bienes autenticados por notario público”.
Como puede notarse al comparar ambas disposiciones, la autenticación notarial de la DJP que dictamina la ley se refiere al inventario de los bienes, esto es, al carácter veraz del contenido de la declaración realizada y no a una mera legalización de firmas. Es de notar que “la primacía jerárquica de la ley sobre el reglamento prohíbe que éste contradiga aquella, so pena de nulidad” , lo que llama a una revisión del contenido del Reglamento en ese aspecto en particular.
II) Sobre el secreto de las actuaciones de la Oficina de Evaluación
Uno de las preocupaciones más frecuentes externadas por la Fundación Institucionalidad y Justicia a la hora de analizar la operatividad y aplicación de nuevas leyes y reglamentos concierne a la capacidad de las instituciones encargadas de su ejecución de hacer cumplir, en el plano fáctico, su contenido. Sin embargo, algunas de las disposiciones del Reglamento adolecen de dicha capacidad, en el sentido de que establecen obligaciones a la Oficina de Evaluación o a la Cámara de Cuentas sin otorgar, al mismo tiempo, las vías para garantizar su cumplimiento.
Esto es lo que sucede con la obligación de discreción que establece el artículo 21 del Reglamento, cuando dispone que “cualquier persona física o jurídica, de carácter público o privado, que participe de las actuaciones, y las demás personas que, por cualquier motivo adquieran conocimiento de las mismas, tienen la obligación de guardar discreción”. En ningún lugar del texto se contempla un mecanismo para que la Cámara de Cuentas haga efectiva dicha disposición, por ejemplo, estableciendo sanciones a quienes violen el secreto de las actuaciones de la Cámara de Cuentas.
El carácter de obligatoriedad de este artículo se queda en el plano moral, en base a la buena fe de quienes están llamados a acatarlo, poniendo en riesgo el resultado de las actuaciones de la Oficina de Evaluación, lo que constituye un punto neurálgico para garantizar la institucionalidad y transparencia en el Estado Dominicano. Consideramos, pues, que debe remitirse a los mecanismos propios de responsabilidad administrativa cuya declaración está a cargo de la Cámara de Cuentas, el conocimiento de cualquier vulneración al deber de secreto que dispone la norma reglamentaria.
III) Sobre la aplicación de las sanciones por inobservancia de las obligaciones
La Ley No. 311-14, en su artículo 14, establece las sanciones por omisión de declaración, al disponer que “todo servidor público en funciones que esté obligado a presentar declaración jurada de su patrimonio y no obtempere en el plazo establecido u omitiere declarar algún bien, incurrirá en faltas graves o de tercer grado, según sea el caso, previstas en la Ley No. 41-08 de Función Pública.” Esta última ordena que dichas faltas se sancionen con la destitución del cargo del funcionario en cuestión.
Sin embargo, sobre este aspecto el Reglamento dispone que la Oficina de Evaluación, previa autorización del Pleno de Miembros de la Cámara de Cuentas, notifique las faltas administrativas en que incurran los funcionarios públicos al órgano administrativo competente, a fines de que este lleve a cabo el procedimiento administrativo disciplinario y aplique las sanciones correspondientes
La crítica a este punto radica en que este texto reglamentario despoja a la Cámara de Cuentas de la facultad que le asigna el artículo 47 de la Ley 10-04, para declarar la responsabilidad administrativa de los servidores públicos “por inobservancia de las disposiciones legales y reglamentarias y por el incumplimiento de sus atribuciones, facultades, funciones y deberes o estipulaciones contractuales, que les compete”. Si bien dicha norma está prevista para otras faltas que identifica la propia ley 10-04, su aplicación es ineludible a las DJP por tratarse de la norma matriz que rige el funcionamiento de la Cámara de Cuentas.
La declaración de la responsabilidad administrativa, por violación de cualquier deber que sea de su ámbito de control, compete a la Cámara de Cuentas y no puede ser delegada por vía reglamentaria a la autoridad administrativa. Ahora bien, en aplicación del artículo 55 de la Ley 10-04, corresponde a las autoridades administrativas competente la aplicación de la sanción y el incumplimiento de aplicar la sanción administrativa se considera desacato según el artículo 56, y, como tal se sanciona “con prisión correccional de seis meses a dos años, y multa de veinte a cincuenta salarios mínimos vigente en el sector público al momento de la aplicación de la pena”. La Cámara de Cuentas también puede recomendar a la autoridad nominadora de la institución que corresponda la destitución del servidor público que declare administrativamente responsable.
Quizás el único aspecto a celebrar sobre este punto sea que se establezca como consecuencia jurídica de la inobservancia de presentar la DJP en el plazo estipulado, la suspensión del pago de las remuneraciones que le correspondan al funcionario público obligado, hasta tanto se subsane la omisión (artículo 30 del Reglamento). Esta disposición tendría como efecto, por lo menos, que el funcionario afectado sea el más interesado en subsanar la omisión o en que se conozca su proceso disciplinario.
IV) En cuanto a los documentos soportes que requiere el Reglamento
En el artículo 10 del Reglamento se indican aquellas informaciones mínimas exigidas por la Cámara de Cuentas que, de manera enunciativa, contendrán las declaraciones juradas de patrimonio. A pesar de que, de forma general, los documentos descritos en dicho presupuesto normativo resuelven aspectos importantes relativos a las DJP, de manera más específica, en el literal 10.r del referido artículo, se contempla que cuando la Cámara de Cuentas demandare la necesidad de otro documento, debe hacerlo “a través de instructivos o manuales”. Es decir, se establece una problemática que, a nuestro juicio, puede presentar ciertos obstáculos frente a cada caso concreto.
Entendemos que el sólo hecho de que la Cámara de Cuentas deba emitir un instructivo o manual cuando obtempere la necesidad de recibir otra clase de informaciones de un determinado funcionario público, sobre el cual habrían particularidades que conllevan un alcance distinto al de otros funcionarios, puede traducirse en un entorpecimiento de la actuación administrativa y una dificultad formal que no puede formar parte de las disposiciones de un reglamento de aplicación.
Decimos esto, pues si bien es cierto que, mediante las disposiciones del Reglamento, la Cámara de Cuentas tiene la facultad de requerir otro tipo de informaciones dentro del contenido de las declaraciones juradas, atendiendo a cada caso, no es posible que para ello se deba sujetar un proceso tan delicado –ya que hablamos de patrimonio público, por tanto, de principios democráticos e interés común–, a mecanismos como “instructivos” y “manuales”. Notoriamente porque su emisión puede tardar más que el tiempo que le tome a un funcionario público tomar conocimiento del requerimiento de búsqueda de esas precisas informaciones y procure ocultar aquello con lo que pretende dar el organismo competente.
Esto podría simplificarse, explicando en el Reglamento que las otras informaciones requeridas por la Cámara de Cuentas se indicarán a través de procedimientos previamente establecidos y deberán ser proporcionadas de inmediato por el funcionario público, atendiendo a cada caso concreto. Cabe destacar que la referencia a “instructivos” y “manuales”, no sólo se encuentra indicado en el artículo 10 del Reglamento, sino también en los artículos 11 y 12.
V) En cuanto a la participación del Pleno de Miembros de la Cámara de Cuentas para autorizar ciertas medidas
La Ley No. 311-14 crea, como organismo especial de la Cámara de Cuentas, la Oficina de Evaluación y Fiscalización del Patrimonio de los Funcionarios Públicos. Este organismo está encargado de comprobar la veracidad de la información contenida en las declaraciones juradas y controlar el cumplimiento de la presentación de estas declaraciones.
No obstante la norma instituye que esta Oficina dependa directamente del Pleno de la Cámara de Cuentas. Esta relación de dependencia no debe significar que cada paso a dar por parte de la Oficina deba ser autorizado por el Pleno. Por el contrario, atendiendo a su naturaleza, la misma debiera gozar de un margen de acción operativa sin estar sujeto al riguroso mecanismo de aprobaciones previas de todas sus actuaciones relevantes en aras de desburocratizar el proceso de control de las DJP.
Según el texto reglamentario, específicamente en el artículo 22, al momento en que la Oficina de Evaluación decida iniciar el proceso de verificación, inspección y análisis de las declaraciones juradas, de manera oficiosa, deberá contar con una aprobación previa del Pleno de Miembros de la Cámara de Cuentas de la República. ¿Cómo puede este órgano ejercer de forma proactiva sus funciones, si ha de requerir siempre un permiso anterior del pleno de miembros de un órgano jerárquicamente superior?
En este sentido, se puede verificar que existe una suerte de burocratización de los procedimientos de este organismo, dificultando su operatividad eficaz. Existen otras vías (supervisión, flujo continuo de información e interrelación) que pueden permitir que el Pleno de la Cámara de Cuentas tenga control de las actuaciones de la Oficina, sin que ello derive en una traba continua a su trabajo. Para que las actuaciones de este organismo tengan un alcance más óptimo, no deben regirse bajo la espera de que el superior participe y autorice sus ejecuciones.
La cuestión que suscita la aprobación del Reglamento es si realmente dota de operatividad a la Ley No. 311-14 de Declaración Jurada de Patrimonio. En este tenor, consideramos que si bien el Reglamento No. 92-16 facilita el cumplimiento del texto legal, no alcanza las expectativas generadas ni explica la necesidad expresada por las instituciones correspondientes de que se promulgara el reglamento para poder aplicar plenamente el contenido de la Ley.
En efecto, el principal obstáculo que debe superar el Estado Dominicano en materia de transparencia es la cultura imperante entre nuestros funcionarios de no declarar la totalidad de su patrimonio. Un primer paso para mejorar los niveles de institucionalidad y transparencia ha de ser la aplicación constante y cabal de las normativas existentes, así como de las sanciones y mecanismos de fiscalización que las mismas prevén, por parte de las instituciones correspondientes. Este es el reto que debe recoger el Reglamento para que avancemos en el camino de controlar la corrupción y crear una cultura de transparencia en el país.