“Esto es una república que tiene que regirse por la ley, la ley no conoce nombre ni personas, ni sentimientos, ni relaciones familiares” (Juan Bosch)
CONTENIDO: Introducción. Dominicana Limpia: desafío de la sostenibilidad. Regresión en movilidad y tránsito terrestre. Tránsfugas condenados y la PEPCA inmovilizada. Vertedero de Duquesa vuelve a la gestión pública. Reforma integral a la ley municipal. Santiago, vanguardia de la “autonomía”. Insensatez presupuestaria en la Liga y en FEDOMU. Más gobiernos locales al SISMAP Municipal y más riesgos de sostenibilidad. Reiteración desacato en rendición de cuentas. Conclusiones. Bibliografía.
1-Introducción
La dinámica institucional municipal es un proceso de continuos e incesantes movimientos, cuyos sentidos y velocidad en la aceleración determinan avances o retrocesos en los resultados alcanzados en la gestión de los gobiernos locales y su relacionamiento con la sociedad. Una mayor o menor velocidad, según el sentido, determina las condiciones de las capacidades institucionales. El sentido de la velocidad la pone el sistema político (Gobierno, Justicia, Congreso, autoridades locales) y los sujetos sociales organizados en el territorio o fuera del mismo.
La dinámica institucional municipal dominicana en el año 2017 se caracterizó por más regresiones institucionales que progresiones. En los Balances Municipales 2010-2016 (Matías, 2017), publicado recientemente, se presentaron indicadores de profundas regresiones en la dinámica municipal en los componentes de transparencia, autonomía, descentralización, gremialismo, participación social, etc. Articulado los Balances 2010-2016 con la dinámica institucional del año 2017 se construye una topografía de la institucionalidad democrática con fuertes déficits que limitan considerablemente el desarrollo de la gobernabilidad municipal en República Dominicana.
Los componentes seleccionados para el análisis de la dinámica institucional municipal del año 2017 corresponden a aquellos hechos de principalías en la opinión pública, como fueron Dominicana Limpia; la aprobación de la Ley No. 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de la República Dominicana; la reforma a la legislación municipal; condenas a dos exalcaldes por corrupción; la frenética demanda de autonomía municipal por parte de la alcaldía de Santiago y la incorporación de nuevas entidades al SISMAP Municipal; además de otros temas investigados unilateralmente y que han estado latente desde hace varios años, como son los casos de la gestión financiera de FEDOMU y la Liga Municipal Dominicana.
2-Dominicana Limpia: desafío de la sostenibilidad
El 27 de junio de 2017, el presidente Danilo Medina presentó a la opinión pública el programa Dominicana Limpia, con el cual se persigue regular e intervenir los vertederos y rellenos sanitarios, fomentar el reciclaje de la basura y capacitación a los gestores de los ayuntamientos y juntas de distritos municipales. El presidente planteó que el caos en la gestión de la basura, un cuestionamiento directo a la ineficiencia de los gobiernos locales, podría ser una oportunidad para la industrialización de los residuos sólidos a nivel nacional.
El compromiso financiero de la Presidencia será compartido con la Cervecería Nacional Dominicana, a través de una alianza pública privada en la que el presidente Medina comprometió en lo inmediato 318 millones para compras de equipos y 1500 millones para los próximos 3 años. Cervecería aportaría 5 millones de dólares.
La iniciativa presidencial, aplaudible por unos y cuestionada por otros, aporta a la demanda de una cultura de cogestión y coordinación en los dos niveles de gobiernos: central y local; la cual responde a una vieja demanda de la aplicación de la reforma del Estado. Esta iniciativa tiene acierto, pero también se ejecutaría sobre riesgos para las administraciones territoriales y sus éxitos institucionales se pueden analizar en función de los siguientes paradigmas:
Primer paradigma: la descentralización de competencias. La gestión de los vertederos, que ahora pasan a la modalidad de controlado, y de los rellenos sanitarios es una competencia de vocación municipal. El control por parte del Ministerio de Medio Ambiente es una idea que debería ser de aplicación transitoria y bajo el principio de subsidiariedad; el cual se concretiza de modo que el gobierno central transfiere capacidad de gestión para que las competencias se ejecuten desde el nivel inferior de la administración territorial. Medio Ambiente hace bien con regular la calidad y los factores de riesgos ambientales que están insertados en el funcionamiento de un vertedero o relleno. La baja capacidad de las entidades municipales, mostrada por décadas, deviene en oportunidad para limitar su autonomía municipal y pérdida de legitimidad para la demanda de descentralización.
Por otro lado, la transferencia de capacidades para mejorar el indicador de descentralización futura de las competencias se hace bajo una débil base institucional. Quiere decir, que tanto la Liga Municipal Dominicana y la Federación Dominicana de Municipios tienen que ser fortalecidas en sus capacidades, porque han operados y siguen operando bajo muchas falencias institucionales.
Segundo paradigma: la transparencia. El modelo de accountability, equivalente a la obligación de rendir cuentas y de dar cuentas, es un imperativo en Dominicana Limpia, y más aún en el sector de residuos sólidos que está compelido a superar vicios en los sistemas de contrataciones transparentes. Dominicana Limpia es una oportunidad para limpiar los esquemas pocos transparentes en la adjudicación de contratos a las empresas recolectoras, cuestionados por los propios alcaldes y la opinión pública. Con Dominicana Limpia, la Liga Municipal Dominicana deberá encontrar el cauce o iniciar el camino de la rendición de cuentas ciudadana, ausente en su historia; en contrario seguirá sembrando el espíritu social de cavar su sepultura.
La dinámica institucional municipal en la materia de movilidad, tránsito, transporte y seguridad vial ha sido regresiva. La nueva legislación arrebata atribuciones a los gobiernos locales. Mundialmente, estas atribuciones son de vocación municipal. La legislación utiliza el subterfugio de “coordinar con los ayuntamientos”.
Tercer paradigma: le eficiencia. Dominicana Limpia debería aportar a la eficiencia del gasto municipal; es decir, reducir costos y producir más beneficios. Los municipios dominicanos invierten en promedio el 60% de su presupuesto destinado a servicios, que es el 31%, en el renglón recolección y disposición final (Delegación Europea, 2015). Un incremento de la inversión municipal en transporte de residuos sólidos, como consecuencia de la ampliación de la distancia, traería limitaciones para aportar recursos a los servicios de mataderos, mercados, cementerios, bomberos, mantenimiento de parques y áreas verdes, alumbrados públicos, etc. Se podría afirmar que la equidad del gasto de podría subsanar con la industrialización de los residuos sólidos, lo cual podría ser cierto; también con el cobro del servicio y la industrialización de los residuos por efecto del reciclaje. No obstante, este propósito es de largo plazo, e incluso trasciende los tres años informados por el presidente Medina.
Cuarto paradigma: la sostenibilidad. ¿Y después? El Gobierno dominicano debería tener como punto de partida, desde ya, los principios de autonomía y subsidiariedad. Estos son básicos para la cultura democrática municipal y de superación de las prácticas centralistas. La sostenibilidad, en políticas de descentralización, descansa en el poder que tengan los territorios para actuar de modo autónomo en las competencias que les confieren y en la capacidad de coordinación con las diferentes entidades del Estado. Pero para actuar de modo autónomo y ejercer funciones acordes con las expectativas ciudadanas se requieren recursos económicos, que es lo menos que hay. En estos próximos 3 años los ayuntamientos, la Liga Municipal Dominicana y Fedomu, con mayor responsabilidad en Dominicana Limpia, tienen que: 1-superar los déficits institucionales por los que están atravesados; 2-apostar a la responsabilidad social, enfocarse en la satisfacción ciudadana; y, 3-abandonar el manejo discrecional de los fondos públicos. Estos tres pilares son los que le tributarán legitimidad y sostenibilidad. Los estudios técnicos siempre serán medios importantes, pero su los resultados se alcanzan con voluntad política, fortaleza institucional y recursos económicos sostenibles.
La dinámica institucional municipal en el 2017, en el caso de Dominicana Limpia, tiene progresos simbólicos con relación a la apuesta del Gobierno y el actor del sector privado al tema de gestión de residuos sólidos, porque contribuye a la construcción de cultura de cogestión, aportando a futuro escenario para producir economía de escala en la inversión pública. El impacto por lograr será de largo plazo, no por tres años, porque envuelve muchos factores y variables controlables y no controlables por las instituciones. Las limitaciones por superar, para que el impacto sea favorable, están orientadas a la necesidad de agregar valor a la institucionalidad de la gestión; valor con muchos obstáculos, principalmente moldeados por las condiciones de déficits institucionales de la Liga Municipal Dominicana, los propios ayuntamientos y la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU).
3-Regresión en movilidad y tránsito terrestre.
En febrero 2017 fue aprobada la Ley No. 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial (Congreso Nacional, 2017). Esta legislación sustituyó la Ley 241 del año 1967, aprobada en una sociedad caracterizada predominante por una demografía rural o de bajo desarrollo urbano. La nueva Ley se inserta en medio del desarrollo del fenómeno de conurbación, la existencia de la Metrópoli del Gran Santo Domingo, una expansión urbana descontrolada, con nuevas conexiones e interconexiones viales, control privado de la circulación, modelo vial diseñado para los automóviles más que para los ciudadanos (negación de la modernidad), crecimiento de la tecnología de la información y la comunicación, parque vehicular de servicio público con mínimo confort, con gobiernos locales y autoridades centrales con nivel bajísimo de ejercicio de autoridad en el control territorial y frágil régimen de consecuencias, etc.
La dinámica institucional municipal en la materia de movilidad, tránsito, transporte y seguridad vial ha sido regresiva. La nueva legislación arrebata atribuciones a los gobiernos locales. Mundialmente, estas atribuciones son de vocación municipal. La legislación utiliza el subterfugio de “coordinar con los ayuntamientos”. La autorización de ruta, el control de las estaciones y terminales de autobuses, las tarifas o tasas para autorizar rutas, la señalización vial, etc. son atribuciones de los ayuntamientos; estos son responsables de gestionar el ordenamiento territorial y el uso de suelo. La nueva legislación, en su artículo 9 numeral 3, le atribuye al INSTANT la función de “Planificar y diseñar el sistema integrado de transporte público de pasajeros, sus rutas, servicios, esquemas de operación, itinerarios y cualquier otro aspecto, interurbano y a nivel urbano coordinando con los ayuntamientos, en base a los estudios de oferta y demanda correspondientes” (Congreso Nacional, 2017).
En un Estado centralista y presidencialista; con gobiernos locales con baja capacidad de gestión técnica, poca profesionalización y finanzas empobrecidas la coordinación intersectorial es una utopía, porque el denominado órgano descentralizado (los ayuntamientos) deja en poder de decisión al órgano centralizador, porque este se impone. Lo racional en administración pública es aplicar el principio de subsidiariedad, por medio del cual se transfieren recursos y capacidades desde el órgano jerárquicamente superior a aquellas entidades que gobiernan desde los niveles territoriales. Esto puede ocurrir cuando exista una dinámica institucional municipal progresiva y política con visión descentralizadora desde el nivel superior o central del poder político.
4-Tránsfugas condenados y la PEPCA inmovilizada
El transfuguismo es una práctica política que retrasa el desarrollo de la democracia. Es una decisión política que siempre busca el interés personal. El tránsfuga es un ególatra, regularmente, que actúa sin principios ideológicos porque su decisión unipersonal busca afectar la estructura de donde su produce su desprendimiento y “beneficiar” a la estructura que le acoge, pero con la que no tiene identidad. El dilema del tránsfuga es vivir a la espera de que quien lo recibió le deje gobernar a cambio de poco. Un ser político que perdió el crédito de dónde se marchó y no gana credibilidad ni confianza en el litoral donde lo reciben. Dos tránsfugas fueron condenados durante el año 2017.
El exbeisbolista de grandes ligas y exalcalde de San Cristóbal, y el exalcalde de San Francisco de Macorís y expresidente de FEDOMU, dos tránsfugas, fueron condenados por malversación de fondos. El primero a 8 años de prisión y al pago de una multa por 60 millones de pesos por haber malversado unos 300 millones; y el segundo a 5 años de prisión y una multa de 5 millones de pesos, también por malversación de unos 400 millones de pesos (acento, 2017). Entre ambos sustrajeron ilegalmente del erario o tesoro público municipal un monto equivalente al 4% de todos los fondos que reciben los gobiernos locales de República Dominicana en un año, que suman aproximadamente 17 mil millones. Además de la condena, los exalcaldes fueron abandonados públicamente por los partidos que les postularon reiterativamente.
Por su parte, en la sociedad dominicana hay antecedentes de otros alcaldes condenados por estafar y robar fondos públicos que los tribunales le variaron la pena de cárcel por casa. Estos son los casos de los exalcaldes de La Terrena y La Romana, este último con medida de coerción. En estos casos hubo una actitud venial por parte de los jueces. Cárcel por casa sería el peor camino que trille la Justicia dominicana en los casos de San Cristóbal y San Francisco de Macorís, porque sería incentivo para la sostenibilidad del esquema de corrupción y de la incesante pérdida de credibilidad de la democracia.
Otro hecho de relevancia en el 2017 fue la solicitud de soborno por 360 mil pesos que hizo el presidente del Concejo de Regidores de Bocha Chica (período agosto 2016-agosto 2017) a un empresario para la aprobación de una construcción de un centro comercial (Diario Libre, 2017). La práctica del soborno ha ganado muchos espacios en República Dominicana. Hay prácticas que fomentan la Contraurbanización. Hay un triángulo cuyos vértices están definidos por estructuras dentro de los ayuntamientos (Planeamiento Urbano-Jurídica) y en Obras Públicas (Edificaciones), por empresas constructoras y Tribunal Municipal. Un triángulo que limita la gestión de las ciudades y municipios. Que excluye la participación de los ciudadanos y ciudadanas. Un triángulo que debería operar fuera de los esquemas de sobornos del campo privado, y así recuperar la confianza de las personas afectadas por sentencias malignas (Matías, 2016). Hay opciones presentadas por directores o regidores de intercambio de bienes inmobiliarios por certificación de uso de suelo. Estas prácticas son un campo para futuras investigaciones de Sociología Urbana, Jurídica o de Arquitectura Urbana.
Es juicioso afirmar que la persecución de la corrupción como política del Estado dominicano es una esfera que fortalece la dinámica institucional, no sólo de los gobiernos locales si no también de la administración pública plena. El tamaño de la corrupción no debería ser el detonante que determine la acción penal. La pequeña, mediana y la gran corrupción son ilícitos penales. La acumulación de la microcorrupción desangra las finanzas y genera exclusión social y política. En el período 2010-2017 la Cámara de Cuentas envió 79 auditorías a la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (Pepca), que abarcan ayuntamientos, fundaciones, partidos, ministerios, direcciones, etc., sin que se produzcan iniciativas judiciales (El Día, 2017).
“La gente que aspira a gobernar y ganar sueldos altos con dinero del pueblo no puede llegar a puestos importantes. Son unos vividores que engordan con la sangre de las mujeres y los hombres y los niños de este país y merecen el repudio más enérgico” (Juan Bosch)
5-Vertedero de Duquesa vuelve a la gestión pública
El neoliberalismo y la denominada reconversión económica trajo aparejada procesos de reestructuración del Estado y consecuentemente cambios en las administraciones de los territorios. El Estado como un todo y los gobiernos como particularidades han estado obligados a reestructurarse para adaptarse a un modelo que vino con los esquemas de la privatización de los servicios públicos. El manejo de los residuos sólidos no escapa al esquema privatizador.
Una de las desgracias del neoliberalismo es que la contratación de servicios a las empresas privadas está saliendo más caro que la administración directa por parte de los ayuntamientos. El contrato firmado con la empresa Lajun Corporation para el manejo del vertedero de Duquesa, antes relleno sanitario, demostró la inviabilidad de la gestión privada. También anotar, la irresponsabilidad de la alcaldía de Santo Domingo Norte, y de todo el sistema municipal, condujo a que Duquesa pasara de ser un relleno sanitario con estándares de calidad internacional a ser un botadero de basura. La responsabilidad se extiende a todos los alcaldes, los cuales actúan con una visión de mira muy estrecha, observando únicamente una parte del problema y no el todo. Un sistema de gestión de residuos inicia en la casa, luego en la recolección, transportación y disposición final, y otra parte de modo reciclable es devuelto a la sociedad. Las alcaldías del Gran Santo Domingo de modo directo no asumen compromisos ni con la recolección y transportación, y mucho menos con la gestión del vertedero; porque todo el sistema está privatizado y en muchos casos resulta rentable para los poderes políticos locales (Matías, 2017).
En el año 2017, el método de la privatización fracasó. La desregulación del sistema del modelo de suprimir la participación pública en la gestión de los servicios para que sea controlado por el sector privado y facilitar la libre competencia fracasó en Duquesa. El Tribunal Superior Administrativo (TSA) traspasó de manera provisional la administración del vertedero de Duquesa a una comisión integrada por el Ministerio de Medio Ambiente, Salud Pública y la Alcaldía de Santo Domingo Norte hasta que se resuelva la crisis con la empresa Lajun Corporation.
La dinámica institucional municipal, transitoriamente, con la sentencia, resulta fortalecida parcialmente. Esto así, porque es una atribución directa de los gobiernos locales la recolección, transportación y disposición final de los residuos sólidos. La permanencia en infinito, si se mantiene el espíritu de la Sentencia del TSA, devendría en una regresión favorable al esquema de centralización que permitirá que las estructuras del poder central manejen competencia del poder municipal. Lo favorable para la dinámica institucional municipal es que se transfieran capacidades desde el Ministerio de Medio Ambiente, donde hay capital humano con desarrolla académico, intelectual y de gestión, hacia los ayuntamientos. Estos, deberían recuperar la condición de relleno sanitario o mejorar los estándares de calidad del vertedero controlado mediante la Mancomunidad del Gran Santo Domingo. La gestión mancomunada del servicio es parte de la solución.
6-Reforma integral a la ley municipal
En marzo de 2017, la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM) presentó a varios sectores el anteproyecto de reforma a la legislación municipal, que pasará a denominar, según se propone, Ley de Administraciones Locales y del Régimen Territorial.
El 20 de julio 2017, hizo 10 años de promulgación de la Ley del Distrito Nacional y de los Municipios, marcada con el número 176-07. En ese intervalo de tiempo, la macroestructura del Estado dominicano fue impactada por un amplio pliego de reformas institucionales, incluyendo la Constitución. Estas reformas, además de los vacíos observables en la legislación municipal, provocaron la demanda de producir cambios legislativos en el régimen municipal dominicano, a saber: alineamiento, consistencia y coherencia entre la legislación municipal, la Constitución Dominicana y la Estrategia Nacional de Desarrollo; darle relevancia a los ayuntamientos como parte del Estado; clasificación de los Gobiernos Locales, para asentar que todas las administraciones locales no son iguales; cambio en el ejercicio del voto según demarcación territorial; transformación estructurar de la Liga Municipal Dominicana; un régimen de consecuencias para que las autoridades respondan con su patrimonio propio y con la retención de fondos a los Gobiernos Municipales; reforzar el papel de los Consejos de Desarrollo en post de mejorar la coordinación entre sectoriales de la Administración Central y de los ayuntamientos; incorporar la figura del Procurador Fiscal Adjunto para asuntos municipales; profundizar la autonomía financiera tributaria; sostenimiento de los mecanismos, vías y órganos de participación social.
Para conocer y someter a la opinión pública los contenidos presentados en el párrafo anterior, la COPREM desarrolló desde marzo hasta diciembre la consulta ciudadana en las 10 regiones del país, donde participaron aproximadamente 400 organizaciones de la sociedad civil, con las cuales se ejecutaron encuentros para revisar el anteproyecto y proponer mejora. También implementó encuentros con ambientalistas, grupos juveniles, género, urbanistas, discapacidad y municipalistas. Por otro lado, se consultó a sectoriales del Gobierno Central y de las gremiales (FEDOMU, FEDODIM, ASODORE y Unmundo).
La reforma municipal se debate y ejecutará en medio de un contexto con cultura política mediada por prácticas democráticas que conviven con prácticas clientelistas, patrimonialistas, poco desarrollo de los valores y principios de transparencia, de descentralización, de equidad de género y de la eficiencia en la prestación de servicios. El empoderamiento ciudadano, el compromiso del sistema político y el régimen de consecuencias podrían ser factores que aporten a disponer de una legislación municipal que genere impactos favorables para avanzar en la dinámica institucional pública local y el bienestar social.
Habrá que esperar el compromiso que asuman los partidos políticos y los congresistas durante los debates. La sociedad civil, el liderazgo social y político con compromisos con la transparencia, la democracia, el bienestar ciudadano y la ética pública deberán jugar un rol que aporte a garantizar que se sostengan en el proyecto de ley los ejes orientados a un Estado en el territorio social, democrático y de derecho.
7-Santiago, vanguardia de la “autonomía”
La alcaldía con mayor presencia y posicionamiento en los medios de comunicación durante el año 2017 fue la de Santiago. Su alcalde anduvo en búsqueda de la autonomía municipal en materia de impuestos y de uso de suelo, que provocó conflicto con el gobierno de su propio partido. Se abrogó competencias en materia migratoria, con ribetes racistas y de exclusión social, desalojando de modo exclusivo a extranjeros de las vías públicas.
La iniciativa de cobrar arbitrio al sector privado dedicado a los negocios de comidas y bebidas, según el número de sillas y mesas, establecida en la Ordenanza 3164-07 (Ayuntamiento de Santiago, 2017), utilizando vallas públicas generó repulsa en el sector privado y gran parte de la opinión pública. El método usado es autoritario y fuera de la legislación y de los procedimientos de cobros que se podrían realizar mediante sometimiento a través de un tribunal. No obstante, es positiva cualquier iniciativa orientada estratégicamente y mediante registro de contribuyentes para impulsar cobros de arbitrios que son de competencias municipales, lo cual permite crear una mayor legitimidad y de rompimiento con la cultura de la pereza fiscal en que se encuentran la mayoría de los ayuntamientos dominicanos. En este campo de los arbitrios e impuestos municipales, el alcalde se percató de la necesidad de recursos económicos y financieros del Ayuntamiento, ya no siendo diputado. Hizo crítica a la centralización en el Poder Ejecutivo de los impuestos de circulación y dijo “que no es posible que los cabildos puedan cumplir sus obligaciones municipales con los pocos recursos que reciben y abogó por una mayor asignación presupuestaria” (Diario Libre, 2007). Él pudo haber presentado iniciativas legislativas al respeto durante los 4 años que duró siendo presidente de la Cámara de Diputados, pero no lo hizo.
Otra práctica orientada a la defensa de la autonomía municipal y de resguardo a atribuciones fue la paralización de los trabajos del Parque Central que realiza el Ministerio de Obras Públicas. Si el proyecto no tiene carta de no objeción de uso de suelo, el Ayuntamiento de Santiago tiene autoridad de ley para frenar, paralizar o suspender la obra. La Constitución, la Ley 176-07 y la normativa del propio Ayuntamiento establecen la potestad de normativa y administrativa para uso de suelo. Subyace, siempre ha sido de ese modo, una actitud de supra o superpoder territorial en las entidades del Gobierno Central en su relación con las administraciones locales; ocurre cotidianamente y sucedió cuando se iniciaron los trabajos del Metro de Santo Domingo, que la administración central intervino el territorio sin coordinar con la principal autoridad del territorio, que lo es el gobierno local.
El aporte de Santiago a la dinámica institucional municipal es progresivo y con dosis de regresión. Progresivo porque toma iniciativas que se proyectan en la línea de la autonomía financiera y competencial en el uso de suelo. Es regresivo porque evita acudir a los mecanismos legales para producir coerción a aquellos sectores económicos que se resisten a pagar impuestos, y por efecto se cae en prácticas autoritarias que niegan avance en la institucionalidad democrática.
8-Insensatez presupuestaria en la Liga y en FEDOMU
Inicio este apartado con una frase de Juan Bosch, cuando se refiere a su compromiso con la moralidad, durante su Gobierno en el año 1963: “Este gobierno en ningún caso ordenará ni protegerá ni encubrirá una inmoralidad, una maldad o un crimen.
La insensatez como falta de madurez y prudencia al momento de actuar en el manejo de los fondos públicos, dinero de los dominicanos y dominicanas, puede devenir en inmoralidad o parasitismo. El parasitismo presupuestario puede ser definido como la gestión de los recursos para beneficios de pequeños grupos de intereses y en desmedro de la mayoría de sus asociados. Podría entrar dentro del concepto de patrimonialismo corporativo. Cuando se revisan algunos componentes de la ejecución presupuestaria del año 2016 y la proyección de recursos para el año 2017 se puede observar que existe una alta cantidad de dinero con destino injustificado, tanto en la Liga Municipal Dominicana como en la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU).
El presupuesto de la Liga Municipal Dominicana es de 854 millones de pesos, equivalente al 5% de todos los fondos que reciben los ayuntamientos y juntas de distritos municipales. Esta institución, la cual, si cumpliera con su rol estratégico de organismo de asesoría técnica a los ayuntamientos, estaría invirtiendo sus recursos directamente en la construcción de institucionalidad y bienestar en los municipios. Pero no es así. Su presupuesto prevé invertir en obras de gobiernos locales la suma de 18 millones 500 mil pesos. No obstante, en un renglón denominado jornaleros gasta 205 millones y en sueldos fijos 105 millones; en Premios Literarios, Deportivos y Culturales gasta 35 millones, en becas nacionales 15 millones, en eventos generales 9 millones, y en su columna vertebral, que es la capacitación, previó invertir para el 2017 la pírrica suma de 1 millón 500 mil pesos. Un dato financiero crítico, porque violenta varios marcos jurídicos, es el pago que reciben los 44 o más miembros del Comité Ejecutivo (alcaldes y miembros de partidos), que en conjunto reciben 25 millones de pesos (LMD, 2017), por estar presente en 12 reuniones al año, una por mes. La Liga proyectó para el año 2017 licitar públicamente sólo 3 millones 75 mil pesos, según el programa de compras depositado en la Dirección General de Compras y Contrataciones.
El cambio institucional de la Liga es un reclamo de la población dominicana desde hace décadas. La Liga es una institución del Gobierno Central que se ha posicionado en la opinión pública como si fuera una entidad de ayuntamientos, lo cual no es cierto. El único caso conocido en el mundo de financiamiento de un órgano central por parte de entidades descentralizadas se produce con la Liga, que les arrebata a los ayuntamientos el 5% de los recursos que debería estar destinado al desarrollo municipal. El Gobierno Central debe financiar la Liga y asumir su profesionalización y dirección descentralizada. Mientras esté unilateralmente la mano de los alcaldes seguirá el modelo de reparto. Se necesita un modelo de infotepización (INFOTEP), con secretario general o dirección ejecutiva designado por un consejo de 7 miembros (ministerios, gremiales y control social) como se estila en todo Centroamérica, o seleccionado por concurso público abierto.
La otra entidad con gasto superfluo y parasitario es FEDOMU, entidad construida originalmente para la transparencia y la descentralización y que ha desvirtuado gran parte de su papel. Al cierre del año 2016, la actual gestión había incrementado su nómina en aproximadamente el 48% con relación al último año de gestión de presidencia de Juan de los Santos. Sólo en asesores fue incrementada en casi el 40%, resultando como beneficiarios miembros de los diferentes partidos que gobiernan los ayuntamientos (PLD, PRM, PRD y PRSC), algunos pocos con capacidad técnica. También en FEDOMU, sus directivos reciben 17 millones 400 mil (FEDOMU, 2017), por reunirse 12 veces en el año. Los miembros de ambos consejos, de la Liga y de FEDOMU, reciben anualmente la suma 42 millones 400 mil pesos. Con relación a años anteriores en FEDOMU gastan más y hacen menos, y una parte de su staff técnico con capacidad está desmotivado y quiere marcharse, y se marcharía si le entregan sus prestaciones. La cooperación internacional ha sido un tanque de oxigeno para la acción de esta entidad. La gran contradicción que se genera es que los fondos de la Delegación Europea y otros organismos están destinados con buena fe para proceso de democratización, transparencia y fortalecimiento institucional y los fondos propios de FEDOMU se gestionan, en la práctica, en vía contraria a las estrategias de la comunidad de donante.
El pago a los miembros del Consejo Directivo de 17 millones 400 mil pesos, de 1 millón 200 mil pesos al exalcalde de San Francisco de Macorís, por su calidad de expresidente, y 1 millón 800 mil al actual presidente de FEDOMU, disimulándolo como viáticos, al igual que los pagos en la Liga Municipal Dominicano, califican para ser presentado como actos de violación a la Constitución dominicana en su Artículo 144 que establece que “Ningún funcionario o empleado del Estado puede desempeñar, de forma simultánea, más de un cargo remunerado, salvo la docencia” (Asamblea Nacional, 2010); a la Ley No. 105-13 sobre Regulación Salarial del Estado dominicano en su artículo 24 que prohíbe a “Los funcionarios públicos percibir remuneración con cargo del Estado, distinta a la propia de su puesto de trabajo y que los cargos del sector público dentro de cuyas funciones esté las de presidir o formar parte de algún Consejo, junta, comisiones, órganos decisorios, asesores o consultivos, no requieren remuneración especial adicional, incentivos o gastos de representación” so pena de quedar inhabilitado por un período de 5 años (Congreso Nacional, 2013). FEDOMU como entidad sin fines de lucro se rige por la Ley 122-05 que establece en su artículo 9 que “ninguna persona miembro de las juntas o consejos de dirección pueden recibir remuneración económica por esa calidad” (Congreso Nacional, 2005).
El liderazgo sensato, maduro, prudente, democrático y con visión de transparencia y ética de FEDOMU y de las demás gremiales (FEDODIM, ASODORE y UNMUNDO), no obstante ser minoría, está compelido a reestructurar y formular un presupuesto por resultado institucional; a renunciar a contribuciones que no necesitan y que violentan normativas y la propia Constitución, y que en el futuro le quedaría como mancha indeleble de su historia política. Los hombres y mujeres que forjamos a FEDOMU a principios de la década de 2000, inversionistas sociales de la institucionalidad, voluntaristas y honoríficos trabajadores asumimos el compromiso de cuestionar lo que está mal, aunque a los máximos responsables de la desinstitucionalización les moleste, cuya mayoría llegó tarde.
“La política no es un pasatiempo, no es una profesión para vivir de ella, es una pasión con el sueño de intentar construir un futuro social mejor; a los que les gusta la plata, bien lejos de la política” Pepe Mujica
9-Más gobiernos locales al SISMAP Municipal y más riesgos de sostenibilidad
Las principales novedades del SISMAP Municipal corresponden a la incorporación de 45 nuevos ayuntamientos, con una proporción de municipios demográficamente pequeños. “El 42% (19) tienen una población de menos de 10.000 habitantes, alguno de ellos como Bánica con 2,112 habitantes, el menor del país; el 36% (16) se encuentran en un rango de 10.000 a 20.000 habitantes y el 22% (10) entre 20.000 y 83.000, Bajos de Haina, el mayor de este grupo de nuevos ayuntamientos” (MAP, 2017). También el ingreso para fines de medición de los distritos municipales. Adicionalmente, y por primea vez, se incorporan las juntas de distritos municipales, con una proyección de 45 al 2020. Un total de 96 ayuntamientos son monitoreados por el SISMAP.
La sostenibilidad técnica y administrativa del SISMAP Municipal corre el riesgo de perder calidad. Un incremento de entidades locales debe acompañarse de decisiones políticas que permitan disponer de una estructura técnica acorde con el volumen de trabajo que requiere este tipo de programa. Es decir, que los organismos rectores como Cámara de Cuentas, Contraloría, DGODT, Dirección de Presupuesto, Compras y Contrataciones, etc. tienen que disponer de un staff técnico acorde con la demanda de servicio, y aún más de entidades locales caracterizadas en su mayoría por debilidades en su nivel de capacidad técnica, tecnológica, institucional y del número de recursos humanos disponible. El desbalance o desequilibrio entre demanda técnica de las entidades locales y capacidad de respuesta de los organismos rectores puede sepultar los logros instrumentales del SISMAP Municipal.
La dinámica institucional municipal ha ganado y progresiva con la vigencia del SISMAP. Los fondos internacionales aportan a la canasta de los incentivos, y estos se agotan latentemente. En este sentido, la regresión es una amenaza.
10-Reiteración de desacatos en rendición de cuentas
En el reporte que hizo la Cámara de Cuentas al Congreso Nacional en el 2016, se reveló que durante el ejercicio fiscal 2015 el 38.05% de entidades municipales no entregó informes de la ejecución mensual, el 39.28% no aportó informes trimestrales y el 13.18% no entregó presupuestos (Matías, 2017). En esta Dinámica institucional municipal 2007, la Cámara de Cuentas reporta, en el capítulo estatus de informes de ejecución mensual, que las entidades municipales debieron reportar durante 2016 un total de 4,662 informes de ejecución mensual y se recibieron 3,185, para un 68.32%, quedando pendientes de entrega 1,477, para el 31.68% restante, para aproximadamente un 6% menos que en el periodo anterior. Por su lado, en el estatus de informes trimestrales se registró que no completaron la entrega de informes el 32.2%. El 13% tampoco entregó Presupuesto Municipal, y únicamente el 59.44% realizó Presupuesto Participativo (Cámara de Cuentas, 2017).
Otro desacato a la legislación en materia de crédito público se produjo según los reportes de la Dirección General de Crédito Público (DGCP). Los registros de CC muestran una diferencia de RD$774.36 millones con relación al reporte de la DGCP (Cámara de Cuentas, 2017). La práctica más crítica es aquella que corresponde a la existencia de préstamos no autorizados por DGCP. Existe una mala práctica de algunas autoridades de acudir al mercado informal de préstamos o a cooperativas locales, sin autorización de los concejos de regidores y de la DGCP, las cuales colocan dinero con alto costo para los munícipes.
La fotografía financiera de la rendición de cuentas señala que una proporción preocupante de gobiernos locales están en estado de desacato, pero sin ninguna consecuencia como lo establece la Ley 10-04 de la Cámara de Cuentas en su artículo 56 que establece sanción de “prisión correccional de seis a dos años, y multa de veinte a cincuenta salarios mínimos vigente” (Congreso Nacional, 2004).
11-Conclusiones
En el año 2017 se registran más indicadores de regresiones que de progresiones en las dinámicas institucionales municipales. 1-Dominica Limpia aporta a la cultura de coordinación, pero para su sostenibilidad institucional tendría que definirse mejor el fortalecimiento de las entidades gestoras y de la transferencia de apropiación de capacidades de los ayuntamientos. 2-La movilidad y el tránsito terrestre, es progresivo una ley que prevé un fuerte régimen de consecuencias e incorpora políticas adaptativas al tipo de sociedad del momento. Regresivamente arrebata atribuciones a la autonomía municipal contribuyendo con la centralización del poder.3-Las condenas a dos exalcaldes es una contribución al necesario régimen de consecuencia. La inmovilidad del PEPCA retrasa la ejecución de políticas de transparencia municipal. 4-La gestión pública de Duquesa es un incentivo para mostrar eficiencia en capacidad de la administración pública fuera del campo privado. La centralización permanente por parte de Medio Ambiente sería un riesgo a futuro para la autonomía competencial y de atribuciones de los gobiernos locales. 5-La reforma integral a la Ley 176-07 es oportuna para una institucionalidad municipal fortalecida. No obstante, la cultura paternalista, rentistas, clientelistas y patrimonialistas tendría que bajar de intensidad para que los postulados del proyecto sean exitosos. 6-La alcaldía de Santiago aportó perspectiva para la autonomía financiera y territorial. Sin embargo, los esquemas autoritarios y personalistas limitan la legitimidad de las actuaciones públicas y restan valor a los procedimientos democráticos. 7-La Liga Municipal Dominicana y la FEDOMU habrán de superar sus esquemas de reparto de fondos públicos, apuntar a la sensatez, transformar su estructura de gasto; en contrario el sistema municipal seguirá perdiendo aliados y legitimidad para demandar mayor porcentaje de transferencia desde el nivel central a los niveles municipales. 8-El SISMPA Municipal sigue aportando progreso a la institucionalidad municipal. Pero, deberá concretizarse el compromiso político y presupuestario para mantener sus avances y evitar una regresión que le lleve a desvanecerse. 9-El estado de desacato sin consecuencias en materia de rendición de cuentas es reiterativo desde hace décadas. Ni los organismos públicos de control, ni los partidos políticos, ni los medios de comunicación ni la sociedad civil han asumido responsabilidad pública en demandar que los ayuntamientos y juntas de distritos municipales que están en faltas sean procesados legalmente.
12-Bibliografía
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