Aleph Jurídico

Necesitamos políticas públicas habitacionales efectivas, inclusivas y diversificadas

En la República Dominicana la deficiencia habitacional es una problemática evidente que se ha atribuido principalmente a la pobreza y falta de políticas públicas habitacionales efectivas que logren cubrir las diferentes necesidades de vivienda según los distintos niveles de ingresos de los demandantes que en su mayoría suelen ser bajos e informales. En los últimos años los gobiernos de turno han prestado ligera atención a la necesidad de vivienda, sin embargo hasta la fecha todos han seguido la misma fórmula generalizada de la vivienda en propiedad como única solución tanto en el plano público como en el privado. Una fórmula que, además podría considerarse paternalista, no hace otra cosa más que alimentar la concepción de la vivienda únicamente como bien de mercado aislándola de su esencia “un bien básico y derecho constitucional” por el que deben velar las políticas públicas sin distinción del formato en que se disfrute.

Entendemos que para poder lograr soluciones efectivas sobre las problemáticas habitacionales han de implementarse estructuras internas de planificación habitacional que se consideren, además, inclusivas y diversificadas de manera que no sólo pueda reducirse un pequeño porcentaje de la cifra de deficiencia habitacional, sino que las políticas públicas habitacionales que se apliquen atiendan las diferentes necesidades y los distintos públicos demandantes de vivienda. Por mandato constitucional (artículo 59 de la Constitución dominicana) la creación de estas políticas públicas corresponden al Estado, el que además debe fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el Derecho a la vivienda y promover planes habitacionales y asentamientos humanos de interés social.

No obstante, en la actualidad son muchas las carencias de la estructura interna de planificación habitacional dominicana, iniciando por la falta institucional en materia de vivienda, pues la dirección de este sector se encuentra dispersa por distintas instituciones y aunque ciertamente el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI) se identifica como la institución rectora y reguladora del sector vivienda del Estado dominicano, este no ejecuta acciones propias de un ministerio, puesto que se considera representante del Estado, especialmente sobre las denominadas políticas sociales habitacionales. Lo anterior señala, en un primer plano, la necesidad de un Ministerio de Vivienda que se encargue de manera exclusiva de toda la planificación y aplicación de las políticas públicas habitacionales en nuestro país.

En un segundo pleno, y no menos importante, una vez se cuente con una institución encargada del sector vivienda con un presupuesto asignado y una comisión representativa tanto en el ejecutivo como en el legislativo, esta misma institución, auxiliada de profesionales del área deberá velar por la aplicación de políticas públicas habitacionales efectivas, revisando las políticas públicas más exitosas a nivel mundial, estudiando su posible aplicación y funcionamiento en el país y sobre todo sopesando si las políticas públicas actuales aplicadas en materia de vivienda atienden las distintas necesidades y los distintos presupuestos familiares.

Según los estudiosos del tema para que las políticas públicas habitacionales se consideren exitosas estas deben abarcar:  a) Estructuras de planificación urbana, entre estas  la zonificación y los estándares de las edificaciones, estableciendo áreas de prioridad y regulación en las fachadas de los edificios;  así como  edificaciones de inclusión social, medidas que sugieren, por medio de bonificaciones,  a los desarrolladores incluir en sus proyectos un porcentaje mínimo de unidades asequibles para los sectores de bajos ingresos; b) Instrumentos financieros como los fideicomisos o fondos de viviendas; en cuanto a los fondos, se trata de estructuras que proveen recursos financieros dirigidos a necesidades habitacionales de individuos de bajos ingresos, que  reciben ingresos públicos para ser invertidos únicamente en vivienda; en cuanto a los fideicomisos, financian dentro de su jurisdicción la construcción o rehabilitación de viviendas y se utiliza principalmente para incentivar a los desarrolladores privados en la construcción u oferta de viviendas accesibles; c) Instrumentos impositivos y fiscales, como lo son los impuestos inmobiliarios por mejoras, esta estructura implica la asignación de una mayor tasa a los terrenos que a las edificaciones, lo que incentiva a los propietarios a invertir en estructuras existentes y desincentiva la tenencia de tierras vacantes; Subsidios a las familias, esta asistencia permite a las familias elegir libremente cualquier vivienda en alquilar que cumpla los requisitos del programa donde las agencias de viviendas públicas se encargan de pagar al propietario una parte subsidiada y quedando la otra parte a responsabilidad del inquilino subsidiado; alquileres a las familias, programas de viviendas públicas destinadas al alquiler con cuotas proporcionales a los ingresos mínimos; d) Otros instrumentos, además de los mencionados funcionan muchos más instrumentos en pos de solucionar los problemas habitacionales al menor costo fiscal posible. En resumen, la experiencia internacional en cuanto a la política habitacional de las ciudades en países de mayor desarrollo es variada y los instrumentos utilizados abarcan una amplia gama.  En todos los casos los gobiernos negocian con el sector privado para asegurar la oferta de vivienda accesible[1] tanto para la venta como para el alquiler u otras formas de tenencia.

Nuestras políticas públicas, si bien parecen ir encaminadas, respecto a los instrumentos de aplicación, hemos podido identificar una evidente necesidad de diversificación e implicación pública principalmente en la aplicación de medidas directas que procuren mitigar la deficiencia habitacional. De igual modo, de acuerdo con el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales (GCPS) los ciudadanos dominicanos coinciden al señalar cinco principales ejes temáticos en los que deben concentrarse las políticas públicas habitacionales del país: 1) la inseguridad jurídica en la tenencia de la vivienda; 2) los problemas de acceso a servicio de agua potable; 3) la falta de normativa e instrumentos para el ordenamiento territorial, especialmente en cuanto a los asentamientos humanos no planificados; 4) la incapacidad de la población pobre para adquirir o disfrutar de una vivienda digna por falta de recursos económicos; y 5) problemas de inclusión económica y cohesión social[2].

Sin duda, la política habitacional aplicada en la República Dominicana requiere de restructuración para poder lograr cumplir el mandato constitucional del Derecho a la vivienda y con ello asegurar el acceso a un vivienda digna dotada de los servicios esenciales a toda la población sin ningún tipo de discriminación. El Estado dominicano debe asegurar que las viviendas de su parque habitacional, dirigido por las políticas públicas habitacionales, cuanto menos cumplan los elementos señalados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC), según la Observación General número 4 del CDESC[3], entre estos:

  • Seguridad jurídica de la tenencia, la que puede adoptar una variedad de formas, como el alquiler, público o privado, la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, por lo que sin distinción del tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.
  • Disponibilidad de servicios, equipamientos e infraestructura, la vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Dentro de estos servicios deben figurar de manera esencial: agua potable, energía para cocinar, calefacción (según las necesidades climatológicas), alumbrado, instalaciones sanitarias y servicios de emergencia.
  • Asequibilidad, la vivienda adecuada debe ser posible y accesible para aquellos que sustentan el derecho, con prioridad para los grupos en situación de desventaja.
  • Gastos soportables, los gastos que deriven de la vivienda adecuada deberían ser de un nivel que no comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas de las personas.
  • Accesibilidad sin discriminación a personas con necesidades especia­les.
  • Habitabilidad, que trata sobre la calidad arquitectónica del espacio.
  • Lugar adecuado, que sea seguro, sano y socialmente factible.
  • Adecuación cultural, que implica el respeto a la expresión de la identidad cultural y del modo de vida.

Nos debe llamar a reflexión el hecho de que estos elementos señalados como mínimos por el CDESC coinciden con los ejes temáticos que deben reforzarse en nuestro país según las principales dolencias en materia de vivienda que señala la misma población. Sobre todo tomando en cuenta que la República Dominica es signataria de Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[4], así como de otros acuerdos internacionales en materia de vivienda, cuyo objetivo es que como mínimo las políticas públicas habitacionales aplicadas por el Estado signatario cumplan o aseguren el cumplimiento de los señalados elementos respecto a las viviendas que conforman su parque habitacional.

En ese mismo sentido, recientemente el Estado dominicano, con su participación en la Conferencia de las Naciones Unidas HABITAT III, reafirmó su compromiso de crear políticas públicas habitacionales integradas que respalden el derecho y acceso a la vivienda adecuada; a la creación de marcos normativos adecuados y novedosos para la gestión de infraestructuras y servicios básicos, en el que participen los diferentes sectores de la economía; a la creación de instrumentos jurídicos y financieros que promuevan el acceso a una amplia gama de viviendas asequibles, incluyendo el alquiler y otras formas de disfrute, así como las soluciones cooperativas de covivienda, los fondos fiduciarios de tierras u otras formas de tenencia colectiva; a la planificación urbana y espacial a largo plazo, así como al desarrollo de infraestructuras de calidad; a la promoción de viviendas asequibles, sostenibles y seguras, bien ubicadas y conectadas; a propiciar el acceso a la financiación, o a la financiación directa de la vivienda; al uso eficaz de los recursos públicos destinados a la vivienda, incluido el desarrollo de alternativas o alianzas con el sector privado[5] para el uso de recursos mixtos a estos fines; a la estimulación de la contribución del sector privado, a través de la inversión nacional o extranjera, en el desarrollo urbano, considerando los beneficios económicos que esta relación supone para la economía nacional; entre otros compromisos relacionados. No obstante, a la fecha se mantienen las dificultades que con el cumplimiento de estos compromisos se hubiesen superado.

En conclusión, entendemos que la aplicación de políticas públicas habitacionales efectivas es una asignatura pendiente que hasta la fecha han reprobado los distintos gobiernos dominicanos, pues  de pretender superarla para ello será necesario que se aplique una fórmula distinta a la que se ha venido aplicando de manera insistente. El Gobierno dominicano debería replantearse la planificación de la vivienda a través de la creación de un ministerio de vivienda, el establecimiento de políticas públicas habitacionales claras y que atiendan las distintas necesidades, la reorientación o modificación de las normativas que regulan la materia conforme a los nuevos tiempos,  lo que a su  vez requerirá su participación activa en la oferta de vivienda, el aumento de los incentivos al sector privado, nacional y extranjero, en el desarrollo de viviendas asequibles en sus distintas modalidades de tenencia, impulsar de manera general un desarrollo equilibrado del parque habitacional dominicano, así como velar por la aplicación eficiente de los instrumentos jurídicos financieros y los incentivos fiscales de los que se disponen como políticas públicas activas de vivienda. En definitiva, en la República Dominicana necesitamos políticas públicas habitacionales efectivas, inclusivas y diversificadas.

[1] GOYTIA, Cynthia, JORRAT, Diego y SANGUINETTI, Pablo,“ Vivienda y bienestar: diagnóstico y política en América Latina” CEPAL, Urbanización y políticas de vivienda en China y América Latina y el Caribe, (Naciones Unidas, Santiago, 2014), págs. 161-164.

[2] OBSERVATORIO DE POLÍTICAS SOCIALES Y DESARROLLO, “Vivienda y bienestar social en República Dominicana”,  Vicepresidencia de la República Dominicana, No. 10, 2017, págs. 9-11.

[3] TORRES, Jenny, JOVINE, Rafael, RODRÍGUEZ, Jaime y PUJALS, Bartolomé, Las marcas de la política habitacional. Vivienda, derechos humanos y fiscalidad en República Dominicana 2000-2016,Santo Domingo: Ciudad Alternativa, 2017, pág. 11. En ese mismo sentido, NACIONES UNIDAS, CESCR Observación General No. 4 (General Comments), El derecho a una vivienda adecuada (Art.11, párr. 1): 13/12/91, 6° período de sesiones,  1991, pág. 1.

[4] Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en inglés ICESCR: International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), de fecha de 16 de diciembre de 1966 y entrado en vigor el 3 de enero de 1976. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI).

[5] STOTT, Leda,“¿Por qué trabajar mediante alianzas para el desarrollo?”, en CASADO CAÑEQUE, Fernando (Coord.), Hacia la concertación público-privada para el desarrollo en América Latina, Documento de trabajo No. 30, Madrid: Fundación Carolina, 2008, págs. 3 y 4. En ese mismo sentido, TENNYSON, Ros, “El proceso de trabajar a través de alianzas”, en CASADO CAÑEQUE, Fernando (Coord.), Hacia la concertación público-privada para el desarrollo en América Latina, Documento de trabajo No. 30, Madrid: Fundación Carolina, 2008, págs. 15 y 16.

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