Opinión

Una Junta Central Electoral arrastrada

Durante años se estuvo discutiendo en la República Dominicana la necesidad de aprobar una nueva legislación electoral acorde con nuestra realidad y que permitiera una participación política más equitativa y democrática. Esto era lo que se procuraba satisfacer con la aprobación de la Ley No. 15-19 Orgánica de Régimen Electoral, aprobada de urgencia en la Cámara de Diputados luego de ser remitida por el Senado y ante el eminente vencimiento de la legislatura extraordinaria en que era conocido el proyecto.

Sin embargo, tal y como igualmente ha sucedido con la Ley No. 33-18 sobre Partidos Políticos, la ley citada en el párrafo anterior aparenta generar más incertidumbres que certezas, quedando la Junta Central Electoral con una seria obligación de complementar mediante reglamentaciones precisas diversos aspectos de la misma. Lamentablemente, y a partir de decisiones que ya han sido tomadas por dicho órgano -como por ejemplo el rechazo a que Alianza País y Opción Democrática participarán de primarias en coalición-, todo indica a que en la interpretación y aplicación de la ley la Junta Central Electoral tiende más a la limitación de la participación política que a su promoción y garantía.

La prueba más reciente que en este sentido se le ha asignado al órgano fiscalizador de las elecciones es la de determinar la forma de elección de los senadores. Diversas organizaciones políticas han sostenido formalmente que la actual Ley Orgánica sobre Régimen Electoral elimina el famoso «arrastre» o «efecto rebote» en la votación de los senadores, mientras unas pocas organizaciones, dentro de las cuales se destaca el partido oficialista, argumentan su permanencia.

En palabras sencillas el mecanismo del «arrastre» en la elección de los senadores consiste en que el voto que es emitido por una persona a favor de un diputado de un partido le es atribuido de manera indirecta al senador del mismo partido en la provincia correspondiente. La Ley No. 157-13 sobre voto preferencial lo expresa claro al establecer en el párrafo de su artículo 2 lo siguiente: «Cuando el elector decida marcar la fotografía del candidato o la candidata a diputado de su preferencia está favoreciendo con su voto al partido de éste (a) y por ende al candidato (a) a senador (a) de dicho partido.»

De lo anterior se concluye en el hecho de que el «arrastre» impide que un elector pueda votar por un candidato a senador de un partido distinto al del candidato a diputado de su preferencia, ya que de lo contrario su voto sería nulo. De manera lógica esto implica que el «arrastre» impone a que el nivel de elección de los diputados o senadores sea único y no distinto.

Este mecanismo produce como resultado la gran probabilidad de que exista una congruencia de representación en las cámaras legislativas, es decir, que los partidos que saquen la mayor cantidad de diputados sean a su vez los que saquen la mayor cantidad de senadores. La congruencia en la composición partidaria de un sistema bicameral es una de las características analizadas por Liphart, y cuando esta se combina con una simetría en las funciones de ambas cámaras -como sucede en República Dominicana-, el resultado es lo que autor denomina como «bicameralismo endeble». Ante la forma de composición de este sistema, caracterizado por la representación de preferencias partidarias similares en las cámaras, el mantenimiento de ambas se vuelve superfluo.

El análisis expuesto abona razones a la discusión respecto de la necesidad del bicameralismo en la República Dominicana, ya que una de las «noblezas» que se atribuyen a este sistema congresual es la posibilidad de generar pesos y contrapesos en la producción legislativa para llegar a decisiones más equilibradas. A esto se agrega el hecho de que la representación del senado dominicano tiene un carácter territorial en un Estado con escasa extensión de territorio y de carácter unitario. Pero esa es otro debate que no se corresponde con lo estoy tratando en este momento.

El tema es que existen argumentos más que razonables para sostener que el «arrastre» ha quedado eliminado con la Ley Orgánica de Régimen Electoral. En efecto, el artículo 92 de la ley citada establece como niveles de elección distintos el nivel senatorial y el nivel de diputaciones. A su vez, define el nivel de elección como el que contiene candidaturas indivisibles o no fraccionables en sí mismas.

Si al analizar el mecanismo del «arrastre» concluimos en que este implicaba, de manera lógica, que el nivel de elección de senadores y diputados sea único, pues, por argumento a contrario, la segmentación de la elección en nivel senatorial y nivel de diputaciones supone una eliminación de ese mecanismo. El razonamiento aquí es sumamente claro y sencillo.

Para mayor certeza del argumento expuesto basta recurrir a la legislación electoral previa. En la antigua Ley No. 275-97 el artículo 86 establecía el nivel de elección provincial como el que refiere a la elección conjunta de senadores y diputados. Es decir, sí existía la congruencia lógica entre el nivel de elección y el mecanismo de «arrastre» que se ha implementado y que encontró reconocimiento legislativo expreso en Ley No. 157-13 sobre voto preferencial. Es por tanto que la nueva regulación de los niveles de elección debe necesariamente interpretarse como una decisión clara de que la elección de senadores y diputados no fuera conjunta.

No obstante lo hasta ahora expuesto, sí resulta cierto que la Ley Orgánica de Régimen Electoral presenta una aparente contradicción interna con relación al establecimiento de los niveles de elección y las consecuencias que de ello se derivan, como sería la eliminación del «arrastre». Al tratar la cuestión de la composición de las circunscripciones electorales, el párrafo IV del artículo 104 establece que a los candidatos a senadores se les computarán todos los votos obtenidos por el partido en la provincia.

Cuando la disposición citada adjudica a los senadores los votos obtenidos por el partido en la provincia, implícitamente parte de que el nivel de elección es provincial, lo cual entra en contradicción con el artículo 92 que no reconoce dicho nivel de elección, sino que segmenta los niveles en nivel senatorial y nivel de diputaciones. Además, siendo que los votos de los diputados son atribuidos al partido en la provincia correspondiente, implícitamente de ello se deriva que esos votos se computen a los senadores.

A lo expuesto se agrega el argumento sostenido por el representante del oficialismo ante la Junta Central Electoral, en el sentido de que la Ley Orgánica de Régimen Electoral no derogó la Ley No. 157-13 sobre voto preferencial que en el párrafo de su artículo 2 expresamente prevé el «arrastre».

La situación que he descrito, en mi opinión, configura lo que en teoría del Derecho se suele llamar como antinomia, es decir, una contradicción entre normas jurídicas. Para la resolución de las antinomias existen diversas pautas, algunas bastantes conocidas, como por ejemplo que la ley posterior deroga a la anterior, que la ley especial deroga la ley general o el criterio jerárquico según el cual ley superior deroga la ley inferior. Además, se suele recurrir a los distintos mecanismos de interpretación jurídica.

Resulta que en el presente caso las tradicionales pautas de resolución de antinomias no pueden ser aplicadas al caso, ya que las disposiciones en principio contradictorias se encuentran en el mismo instrumento normativo -con relación a la Ley No. 157-13 haremos referencia más adelante-. Por tanto se debe acudir a otros recursos.

Precisamente lo que la Junta Central Electoral ahora procura para tomar su decisión sobre el tema, es conocer la supuesta intención del legislador al aprobar la Ley Orgánica del Régimen Electoral. De esta manera recurren a un método interpretativo originalista para que la «intención del legislador» sea la que sirva para definir la contradicción situada en este caso.

Sin embargo, actuando de esta forma la Junta Central Electoral desconoce que ya la Constitución establece y ordena de manera expresa a aplicar métodos de interpretación y pautas de resolución de antinomias para casos como este. El artículo 74.4 de la Constitución consagra el principio de favorabilidad o pro homine: «Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías, en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, procurarán armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución.»

El artículo 7.5 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales, detalla aún más el contendido de este principio al expresar lo siguiente:

Favorabilidad. La Constitución y los derechos fundamentales deben ser interpretados y aplicados de modo que se optimice su máxima efectividad para favorecer al titular del derecho fundamental. Cuando exista conflicto entre normas integrantes del bloque de constitucionalidad, prevalecerá la que sea más favorable al titular del derecho vulnerado. Si una norma infraconstitucional es más favorable para el titular del derecho fundamental que las normas del bloque de constitucionalidad, la primera se aplicará de forma complementaria, de manera tal que se asegure el máximo nivel de protección. Ninguna disposición de la presente ley puede ser interpretada, en el sentido de limitar o suprimir el goce y ejercicio de los derechos y garantías fundamentales.

El principio de favorabilidad funciona con carácter preferencial como pauta de resolución de antinomias en caso de disposiciones contradictorias relativas a derechos fundamentales. Dicho esto, el razonamiento es sencillo: Ante la contradicción de disposiciones relativas a derechos fundamentales, debe preferirse la interpretación que resulte ser más favorable al titular de los mismos.

Me parece evidente que la regulación del mecanismo de votación a los senadores tiene una estrecha vinculación con el derecho fundamental a elegir previsto en el artículo 22.1 de la Constitución, al carácter libre y directo del voto previsto en el artículo 208 y al principio democrático reconocido en el artículo 2 de nuestro texto supremo. Ello en razón de que dicha regulación, en la manera en que ha venido implementándose, limita el derecho a elegir al conminar al elector que vota por un diputado a votar indirectamente por el senador del mismo partido. Por vía de consecuencia, ante la contradicción situada, la interpretación más favorable al ejercicio de los derechos fundamentales ciudadanos es aquella que permite a los electores votar de manera directa por el candidato a senador de su preferencia, con independencia de la votación sobre los diputados.

Resuelta de esta manera la contradicción interna de la Ley Orgánica de Régimen Electoral en el artículo 92 y el párrafo IV del artículo 104,  y quedando establecido que la distinción de los niveles de elección senatorial y  de diputaciones implica la eliminación del «arrastre», solo quedaría oponer la cláusula derogatoria general prevista en el artículo 291 en contra del párrafo del artículo 2 de la Ley No. 157-13 sobre voto preferencial. Este artículo establece la derogación de toda ley que le sea contraria a Ley Orgánica de Régimen Electoral, y bajo una interpretación constitucionalmente adecuada como la que he hecho, el artículo confrontaría directamente a la última ley.

La Constitución es clara y otorga las herramientas necesarias para que, a partir de las facultades otorgadas el órgano electoral en la materia, se adopte la decisión constitucionalmente correcta. La Junta Central Electoral debe acudir de manera preferente a la Constitución y dejar de seguir siendo «arrastrada» por el sector oficialista hacia decisiones que coartan la participación política y de los derechos de los ciudadanos. Estemos vigilantes.

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