La desmutualización de las asociaciones de ahorro no es una panacea

La Junta Monetaria podría calibrar estos problemas de propiedad y gobierno que afectan a las AAYP. De hecho, mejorar o mitigar algunos, podría hacer más atractivas a las AAYP, contribuyendo además con preservar su existencia.
Enmanuel Cedeño Brea - 21 de agosto de 2017 - 12:08 am - Deja un comentario

Desde 2013, está columna ha dado seguimiento al tema de la desmutualización de las asociaciones de ahorro y préstamos (“AAYP”).La desmutualización o accionarización se refiere a la posibilidad de convertir a las AAYP – que actualmente son propiedad de sus ahorrantes (depositantes) – ensociedades anónimas. Es decir, es un proceso donde los depositantes que califiquen – y que así lo deseen, pasarían a ser accionistas de una entidad resultante. Este cambio conlleva una serie de consecuencias jurídicas y económicas importantes, tanto para la AAYP que se desmutualiza, como para sus depositantes-miembros.

La posición del autor de esta columna siempre ha sido clara: los procesos de desmutualización que resulten de la libre voluntad de los depositantes-miembros deben permitirse. Esto no sólo porque así lo dispone el artículo 75 de la Ley Monetaria y Financiera No. 183-02, sino porque también resulta de los derechos y libertades económicas fundamentales que proclama la constitución: la libertad de empresa, la libertad de asociación(anclada en la libertad contractual), y la libre iniciativa privada, que amparan a todo agente económico.

Esto implica que la creación y los cambios de forma jurídica de cualquier sociedad, asociación o cooperativa, deben ser propiciados por sus socios, accionistas o miembros, y que – aparte de donde se requiera corregir fallas de mercado – las normas y la regulación deben servir como mecanismos habilitantes para que los agentes económicos alcancen los objetivos económicos y sociales contractualmente pactados.

Sin embargo, también hemos advertido reiteradamente que existen fallos del mercado alrededor de los procesos de desmutualización, que requieren de atención especial por parte de la Junta Monetaria. Hemos señalado puntualmente al menos dos:(1) los problemas de agencia que afectan a los directivos de las AAYP, y (2) la actuación de depositantes estratégicos (oportunistas) que buscarán aprovecharse de los procesos de desmutualización para extraer renta del patrimonio de la entidad que se desmutualiza (los llamados “carpetbaggers. Estos problemas económicos se discuten con mayor nivel de detalle en este análisis publicado en 2015).

En el fondo, ambos problemas son similares: implican agentes económicos que buscan beneficiarse de la desmutualización, en detrimento de los propietarios residuales: los ahorrantes. Ambos casos se pueden caracterizar como problemas distributivos. Sin embargo, la principal diferencia entre ambos casos, es que en uno los agentes oportunistas son los directivos de las AAYP, mientras que los carpetbaggers son siempre tercerosde afuera (outsiders).

Por estas razones, se podría justificar regular la desmutualización de las AAYP. Hay que evitar que directivos buscadores de rentas, promuevan procesos de desmutualización con el único objetivo de enriquecerse a costa de la auténtica voluntad de los asociados. Esto también puede ocurrir cuando la finalidad ulterior de una desmutualización sería fusionar la AAYP con una entidad (EIF) de carácter accionario (como un banco múltiple). En estos casos, los directivos de la AAYP podrían buscar aumentar su influencia y su poder como parte del consejo de administración de una entidad bancaria más grande (creación de imperio o empirebuilding).

En segundo lugar, también hay que evitar que terceros ajenos a la AAYP, depositen fondos estratégicamente para obtener ganancias inmerecidas a expensa de los miembros legítimos.

Ambos escenarios descritos anteriormente dan lugar a que cualquier proceso de desmutualización se someta al escrutinio regulatorio, para cerciorar de que el mismo es el producto de la voluntad de los asociados, y no de la manipulación de los directivos.

Esto no es una tarea fácil. El verdadero problema de las AAYP – que las pone en desventaja frente a los bancos múltiples y las demás entidades de carácter accionario – no tiene que ver con el catálogo de operaciones que las AAYP están autorizadas a realizar. Si esta fuera la única desventaja, entonces no habría que recurrir a la desmutualización. Bastaría con ampliar el catálogo de las AAYP, e igualarlo con el de los bancos múltiples.

Tampoco es el hecho de que las AAYP no emiten acciones y se les dificulta ampliar su capital durante procesos de dificultad financiera. Las AAYP pueden emitir deuda subordinada que se considera como capital regulatorio. Además, muchas AAYP han estado recapitalizando sus utilidades para mantener altos niveles de patrimonio técnico. Asimismo, hay entidades mutualistas y cooperativas en otros países que pueden emitir valoresde alta capacidad de absorción de pérdidas, que se asemejan a las acciones, y que se reconocen como capital regulatorio. Finalmente, hay que tomar en cuenta que los accionistas de un banco en dificultades no tienen la obligación de inyectarle fondos. Se benefician de la responsabilidad limitada.

Las verdaderas desventajas de las AAYP sonde naturaleza económica, y están relacionadas con: la propiedad privada, la acción colectiva y con el gobierno corporativo. La forma jurídica de las AAYP está regulada por un marco normativo vetusto. Este marco establece unas reglas de votación para los asociados que crean problemas de acción colectiva y desincentivan la participación de los miembros. Específicamente, las reglas establecen que cada depositante de una AAYP obtiene un voto por cada cien pesos (DOP 100) que deposite en la entidad. Sin embargo, también establece que ningún depositante puede tener más de cincuenta (50) votos.

Esta configuración genera problemas de falta de incentivos y de coordinación en las asambleas de ahorrantes de las AAYP. De entrada, un depositante que tiene DOP 5 mil depositados en una AAYP, tiene el mismo poder de votación que uno que tiene DOP 50 millones. Esto crea un claro desincentivo para mantener depósitos a partir de los DOP 5 mil, porque no existe beneficio marginal para hacerlo (en términos de derechos políticos). Además, los depósitos sólo están garantizados hasta la suma de DOP 500 mil. Algo que desincentiva aún más mantener altas cantidades depositadas en una única AAYP.

La Gráfica 1 ilustra cómo se comporta la asignación de votos como función de la inversión (o depósito), para las tres formas jurídicas bajo las cuales se puede organizar la actividad bancaria en la República Dominicana. La Gráfica permite ver que a partir de los DOP 5 mil, depositar más dinero en una AAYP no representa mayor poder de votación. Esto contrasta con lo que ocurre en las sociedades anónimas, donde mayores nivelesde inversión implican más votos.

Algunas consecuencias de la referida estructura económica se verifican con la baja asistencia de asociados a las asambleas de las AAYP. Esto implica claros problemas de coordinación entre los depositantes-miembros, que no tienen motivación para asistir para votar y tomar decisiones.

Otro resultado es que los miembros del consejo de administración de las AAYP adquieren mayor poder de toma de decisión en las mismas. Aquí es donde se prepara el terreno para los costos de agencia que he señalado. Es por esto que el pago de dividendos a los depositantes (algo que debería ser una ventaja de las AAYP – dividendos más tasa bancaria pasiva) resulta tan poco común. Todos estos factores llevarían a los depositantes – conducidos por consejeros interesados y con sus propias agendas – a querer desencadenar parte del patrimonio acumulado de las AAYP a través de un proceso de desmutualización.

La Junta Monetaria podría calibrar estos problemas de propiedad y gobierno que afectan a las AAYP. De hecho, mejorar o mitigar algunos, podría hacer más atractivas a las AAYP, contribuyendo además con preservar su existencia.

No obstante, la estructura de votación de las AAYP lleva a preguntarse:¿por qué existe dicha regla de votación para las AAYP? La respuesta es sencilla: es un mecanismo de defensa contra las adquisiciones hostiles (takeoverdefense). Si los votos en las AAYP se asignaran de forma irrestricta en función del monto depositado (como ocurre en las sociedades anónimas) cualquier agente económico – incluyendo un banco múltiple – podría realizar un depósito de alta cuantía en una AAYP y luego de un tiempo pasaría a controlarla, pudiendo posteriormente propiciar una fusión.

Ciertamente, la desmutualización eliminará esta barrera protectora. Por esto, los bancos múltiples y las demás EIF de carácter accionario, son algunos de los principales interesados de que finalmente se posibilitela desmutualización. Al final, las acciones de las AAYP van a terminar en manos de quienes más las valoren – y las EIF existentes y sus accionistas son los principales candidatos. Por tanto, auguro que la desmutualización dará lugar a mayores niveles de concentración en el sistema bancaria dominicano. También propiciará una mayor concentración de los activos bancarios en una menguante cantidad de manos privadas. Este resultado está divorciado de la llamada “revolución del capitalismo popular” de las asociaciones de ahorro que vaticina el profesor Eduardo Jorge Prats. Más bien estaríamos hablando de una mayor “concentración del capitalismo privado tradicional”.

La concentración bancaria no es mala per se, pero implica que se esclerotiza la competencia y que se fomenta el riesgo moral para las entidades de dimensión sistémica, que luego se consideran demasiado-grandes-para-fallar, beneficiándose de un subsidio implícito del Estado.

Otra consecuencia previsible es que pronto llegará el fin de las AAYP como parte de la gama de formas jurídicas para la intermediación financiera. Esto implica menor diversidad en la propiedad de la banca. Durante las últimas décadas, en vez de fomentarse las formas mutualistas y cooperativistas para la banca, se ha favorecido la preponderancia de los grupos financieros privados. Las barreras de entrada han ido aumentando con la proliferación de las exigentes normas prudenciales y los requerimientos técnicos que establece la regulación financiera contemporánea.

Pero esto no implica que, para la sociedad, las EIF de carácter accionario son mejores ni más deseables que los modelos mutualistas y cooperativistas. A través de la historia, todas estas formas jurídicas bancarias han fracasado. Por tanto, no existe una forma jurídica infalible para organizar las actividades bancarias. Sin embargo, la diversidad podría ser clave para lograr la estabilidad financiera. Como concluyen D. Bülbül, R. Schmidt y U. Schüwer, en un estudio sobre los bancos y las cooperativasde ahorros en Europa: “simplemente no sabemos qué tipo de banco y cuál estructura del sistema financiero funcionar mejor bajo distintas circunstancias”.

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