La regulación del transporte de pasajeros

El pasado 16 de diciembre de 2016, el Lic. Thiaggo Marrero Peralta publicó un artículo titulado “el problema del transporte” donde afirma que “es necesaria la intervención pública apoyada en planificación urbanística en el que exista un esquema de colaboración público-privada que permita a los particulares participar y competir en términos de calidad del servicio dentro de un régimen concesional del transporte urbano de pasajeros”. Para llegar a esta conclusión el autor explica que no es el mercado la solución del transporte urbano y que, por consiguiente, el problema no se remedia con alguna apertura que pueda lograr el Consejo Nacional de la Empresa Privada.

Antes de disentir de algunas afirmaciones realizadas por el Lic. Marrero, es importante advertir que este artículo sólo analiza el transporte de pasajeros por tratarse de un servicio de interés general que satisface una necesidad esencial de los ciudadanos. Sin embargo, es innegable que el transporte de cargas es un servicio meramente comercial que debe desarrollarse en libre competencia sin más limitaciones que las prescritas en la Constitución y en las normas legales (artículo 50). En el transporte de cargas, el Estado tiene la obligación de adoptar políticas públicas que garanticen la iniciativa privada (artículo 219).

Para el Lic. Marrero, el problema principal del transporte de pasajeros es su enfoque como un servicio de mercado, pues a su entender el Estado ni los particulares tienen la obligación de prestar el servicio respondiendo a los principios de universalidad, accesibilidad, asequibilidad, calidad y continuidad. Es decir que para él la garantía de la efectividad de la prestación del servicio recae sobre la publificación del transporte colectivo. Como demostraremos a continuación, el Lic. Marrero yerra al entender que la liberalización de un servicio es sinónimo de desregulación, pues  inobserva que la transferencia de su gestión debe estar siempre acompañada de un marco normativo e institucional que armonice los intereses de los agentes económicos. En otras palabras, liberalizar un sector “no es sinónimo de dejar hacer, sino de regular”.

En ese sentido, es oportuno aclarar que la Constitución no realiza una distinción entre servicio público, servicio de interés general o servicio de mercado. El artículo 147 de la Constitución define los servicios públicos como aquellos que están destinados a satisfacer las necesidades de interés colectivo. De modo que en principio los servicios vitales para el funcionamiento de la sociedad deben ser considerados servicios públicos y el Estado tiene la obligación de garantizar su acceso respetando los principios de universalidad, accesibilidad, eficiencia, transparencia, responsabilidad, continuidad, calidad, razonabilidad y equidad tarifaria (artículo 147.2).

Ahora bien, la Constitución otorga la facultad al Estado de prestar directamente estos servicios o de utilizar uno de los modelos de gestión indirecta consagrados en el párrafo 2 del referido artículo 147. En efecto, dicho artículo establece que “el Estado garantiza el acceso a servicios públicos de calidad, directamente o por delegación, mediante concesión, autorización, asociación en participación, transferencia de la propiedad accionaria u otra modalidad contractual”. En cualquiera de estas modalidades el Estado debe asegurar la igualdad de participación entre las empresas y evitar prácticas anticompetitivas. De manera que la apertura demanda por el Consejo Nacional de la Empresa Privada es esencial para garantizar la eficiencia del servicio de transporte colectivo, independientemente del modelo de gestión utilizado para su prestación.

Justamente es el artículo 147 de la Constitución que permite que los servicios esenciales puedan ser prestados por los particulares en un régimen de libre competencia. La liberalización de la gestión del transporte de pasajeros no genera la huida de la Administración, pues el servicio mantiene su naturaleza como un servicio de interés colectivo. Por esto, como bien explica José Carlos Laguna, “estas actividades están sujetas a una intensa intervención pública, que trata de asegurar la universalidad, calidad y continuidad del servicio, la asequibilidad del precio y los derechos de los consumidores”. Estos aspectos, sin duda alguna, resumen los principios consagrados en el precitado artículo 147.2 de la Constitución.

De ahí que el hecho de que el transporte de pasajeros sea prestado por la libre iniciativa privada no significa que esté exento de los principios cardinales del servicio público tradicional. Y es que la liberalización del transporte colectivo no conlleva su desregulación, pues la Administración mantiene potestades de supervisión e inspección que permiten asegurar la universalidad, continuidad, accesibilidad y asequibilidad del servicio. En otras palabras, el Estado mantiene potestades regulatorias que permiten limitar la libre actividad de las empresas por razones de interés general y, sobre todo, que garantizan la eficiencia del servicio. Por tanto, es evidente que las fallas que presenta el transporte de pasajeros no se deben al modelo de gestión utilizado para su prestación, sino a la falta de regulación estatal. Y por regulación nos referimos al “control prolongado, intenso y localizado, que se ejerce por una agencia del Estado, sobre una actividad a la cual la sociedad atribuye especial relevancia. De manera que regular no es producir normas sino también supervisar el ejercicio de una actividad, ordenar el funcionamiento del mercado, resolver diputas entre particulares y sancionar a aquellos que violen las normas de un sector”.

Lo anterior es fácil de comprobar al analizar el funcionamiento del transporte de pasajeros. Según el Tribunal Constitucional, en nuestro país “el servicio de transporte colectivo es, sin lugar a dudas, un servicio público, sinónimo de crecimiento económico y progreso de una sociedad, lo que obliga al Estado a garantizar su acceso, y a tomar cualquiera medidas sean necesarias para garantizar su acceso, así como la calidad y la eficiencia del mismo” (TC/0349/16 de fecha 28 de julio de 2016). Este precedente está basado en el hecho de que la Oficina Técnica de Transporte Terrestre gestiona indirectamente el servicio de transporte colectivo al otorgar a los particulares autorizaciones administrativas sobre las rutas. Y es que las rutas son de titularidad pública y un recurso escaso, por lo que el Estado mantiene su titularidad y posee la facultad de adoptar medidas que garanticen la prestación de un servicio eficiente. Así las cosas, es  claro que el caos en el transporte de pasajeros no se ha generado por el modelo de gestión, sino por la carencia de supervisión e inspección sobre los sindicatos autorizados para prestar el servicio y por las prácticas anticompetitivas que éstos han mantenido para impedir que nuevas empresas puedan ser autorizadas para participar en la prestación de este servicio.

En síntesis, entendemos que el transporte de pasajeros es un servicio público, lo cual no impide que el mismo sea prestado mediante una modalidad distinta a la concesión, como lo es, por ejemplo, la iniciativa privada en un régimen de competencia. En este caso el Estado mantiene la regulación del servicio al otorgar autorizaciones administrativas para el uso de las rutas públicas. En ese sentido, entendemos que el transporte de pasajeros, bajo una intensa regulación administrativa, puede ser eficiente y de calidad, sin embargo, se requiere de un ente regulador dotado de independencia que abogue por la libre competencia en la prestación del servicio y que supervise, en sentido amplio, las actuaciones de las empresas prestadoras del servicio.

La colaboración pública-privada sugerida por el Lic. Marrero, ya sea con la liberalización del servicio o a través del otorgamiento de concesiones, no será posible sin una regulación eficiente del sector. De modo que la solución al problema del transporte colectivo no está en el modelo de gestión, sino en la necesidad de la implementación de un control localizada y prolongado sobre las empresas prestadoras del servicio, es decir, en la necesidad de regular en sentido amplio el sector transporte. Una regulación que debe ser coordinada entre las instituciones públicas encargadas del transporte, el tránsito y la seguridad vial, pero bajo la titularidad de una administración reguladora dotada de independencia.

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