El Tribunal Superior Administrativo y la libertad de comunicación

Producto de la acción de amparo preventiva interpuesta por la Asociación Dominicana de Empresas Radiodifusoras, Inc (en lo adelante “ADORA”), la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, integrada por los magistrados Antonio Sánchez Mejía, Ursula Carrasco Márquez y Nathalie Nova Soto, emitió la Sentencia núm. 0030-03-2019-SSEN-00280 del 20 de agosto de 2019, mediante la cual ordena a la Junta Central Electoral permitir los mensajes publicitarios de índole política en los medios de comunicación radiales y televisivos durante el actual período de precampaña o campaña interna, tal y como ocurre con los medios de comunicación digitales y escritos.  Esta decisión, la cual constituye un precedente jurisdiccional histórico para la garantía de la democracia, la participación política y las libertades públicas, reconoce el valor preferente de la libertad de comunicación en las etapas electorales (preelectoral, electoral y postelectoral), pues, en palabras del tribunal, tiene como objetivo primordial “permitir a los ciudadanos participar en el funcionamiento del sistema democrático” (párr. 47).

 

Para llegar a esta conclusión, la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo conoció, en primer lugar, de los medios de inadmisión planteados por la Junta Central Electoral y el Procurador General Administrativo, dejando claro que, dada la particularidad del caso, “no hay un recurso o acción judicial que le brinde la misma -protección o con mayor efectividad- que el amparo a los accionantes, ya que es sabido que no basta que los recursos existan formalmente, sino que los mismos deben dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos fundamentales de manera efectiva y eficaz, para que los referidos derechos  sean tutelados, ya que tal y como lo concibió el constituyente, la acción de amparo, resulta un procedimiento preferente, sumario, oral, público, gratuito y no sujeto a formalidades” (párr. 28). De ahí que, a juicio de dicho tribunal, la acción de amparo es la vía idónea para garantizar la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, cuando no existan otras vías judiciales que permitan otorgar una mayor y mejor “protección inmediata”, conforme a un procedimiento más “preferente, sumario, oral, público, gratuito y no sujeto a formalidades” que el amparo.

 

En términos similares se ha expresado el Tribunal Constitucional, al reconocer que la acción de amparo es admisible “siempre y cuando (…) no existan vías más efectivas que permitan restaurar el goce de los derechos fundamentales que han sido alegadamente vulnerados” (TC/0197/13 del 31 de octubre de 2013), lo que no significa en lo absoluto que “cualquier vía pueda satisfacer el mandato del legislador, sino que la misma deben resultar idóneas a los fines de tutelar los derechos fundamentales alegadamente vulnerados” (TC/0182/13 del 11 de octubre de 2013).

 

En segundo lugar, la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo dejó claro que los jueces de amparo, en su condición de “jueces del Poder Judicial” (artículo 51 de la Ley núm. 137-11 Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales), poseen la facultad de conocer de las excepciones de constitucionalidad de las normas que aplican a la luz de los casos concretos que se ventilan en sus jurisdicciones. En sus propias palabras, “el juez de amparo, aplicando la justicia constitucional, continúa formando parte del Poder Judicial, por lo tanto se encuentra facultado para ejercer el control difuso, en caso de que le sea planteado o aun de oficio, debiendo examinar, ponderar y decidir sobre la inconstitucionalidad sometida a su consideración” (párr. 14).

 

En base a lo anterior, la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo se presenta como un garante de la constitucionalidad de las normas, abandonando la concepción antigua del juez como un simple ejecutor de las leyes, -que se deriva de la ideología de los pensadores franceses que postulaban por un “gobierno de las leyes”-, y reafirmando su función como garante del ordenamiento constitucional y, en consecuencia, de los derechos e intereses de las personas, tal y como exige el artículo 8 de la Constitución.

 

En efecto, según este artículo, “es función esencial del Estado, la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas”. De ahí que la función jurisdiccional, como bien previó la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, va más allá de la aplicación de las leyes, pues los jueces están facultados para “conocer y declarar no conforme con la Constitución una ley, decreto, reglamento o acto que contenga visos de inconstitucionalidad” (párr. 15), a fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas (ver: Roberto Medina Reyes, La función jurisdiccional en el Estado Constitucional de Derecho, 8 de octubre de 2017). En estos casos, “la declaración de inconstitucionalidad sería relativa y limitada al asunto de que se trate” (párr. 37).

 

Lo anterior es cónsono con el precedente sentado por el Tribunal Constitucional, el cual ha señalado que “en los países donde existe el control difuso, como el dominicano, los jueces tienen la facultad de inaplicar las normas pertinentes al caso que consideren contrarias a la Constitución, a pedimento de parte, y en algunos sistemas, como el nuestro, el juez puede hacerlo de oficio, según se establece en el artículo 52 de la Ley núm. 137-11”. Continúa dicho tribunal señalando que la excepción de inconstitucionalidad “supone, por una parte, la existencia de un litigio y, por otra, un cuestionamiento de orden constitucional, en relación con la norma (ley, decreto, reglamento y resolución) que sirve de fundamento a las pretensiones de una de las partes (demandante o demandado, recurrente o recurrido)” (TC/0577/17 del 31 de octubre de 2017).

 

Luego de reconocer su competencia para ejercer el control difuso de constitucionalidad, la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo procedió a analizar si la amenaza inminente de afectación de los derechos fundamentales alegados por ADORA era imputable a la Ley núm. 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos (en lo adelante “Ley núm. 33-18”) y a su Reglamento de Aplicación, las cuales constituyen normas que son de carácter autoaplicativa (ver: Eduardo Jorge Prats, El TSA y la publicidad política, 23 de agosto de 2019). En ese sentido, dicho tribunal señaló que los artículos 43.4 y 44.7 de la Ley núm. 33-18 y 14.4 y 15.7 de su Reglamento de Aplicación son incompatibles con la Constitución, de modo que “la aplicación de los mismos acarrearía consecuencias que no estarían acordes con el ordenamiento iusfundamental, por lo que se debe declarar su consecuente inconstitucionalidad” (párr. 58).

 

Para afirmar lo anterior, la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo reconoció que “el objetivo primario de la libertad de comunicación consiste en permitir a los ciudadanos participar en el funcionamiento del sistema democrático”, de modo que no se trata tan sólo de “un derecho público subjetivo”, sino además de “un principio constitutivo del sistema de gobierno” (párr. 47). De esta manera dicho tribunal reconoció la doble dimensión del derecho de la libertad de expresión y comunicación (artículo 49 de la Constitución), a saber: por un lado, en su dimensión subjetiva, es un derecho público subjetivo de rango constitucional; y, por otro lado, en cuanto a su dimensión objetiva, se trata de un principio cuyo contenido irradia todo el ordenamiento jurídico y constituye una precondición esencial para el ejercicio de las demás libertades fundamentales y, en consecuencia, de la democracia.

 

En sus propias palabras, “el modelo democrático exige que determinadas decisiones concernientes a los asuntos públicos se adopten por medio del sufragio universal y éste requiere de unos ciudadanos informados para que sea correctamente emitido; y en el caso que nos ocupa a pesar de tratarse de la precampaña de los Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, los candidatos que resulten electos, serán quienes se presenten ante los votantes” (párr. 47).

 

Continúa la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo señalando que “la publicidad permite que la persona se forme una opinión, y será ella quien, autónoma e independientemente, decida si compra el artículo o utiliza el servicio ofrecido. En este caso no se trata de publicidad de productos o servicios, sino de propaganda política, no obstante, no puede existir impedimento de divulgación de propaganda a través de los medios de comunicación, sino que pueden serle aplicadas condiciones a su emisión, respecto a los horarios” (párr. 50). En otras palabras, la publicidad política es indispensable para que los ciudadanos puedan tener una participación racional en los procesos electorales, de modo que su prohibición absoluta en los medios de comunicación pone en juego la transparencia política y, en consecuencia, el sistema democrático. Y es que, tal y como señalamos en nuestro artículo anterior, “sólo el libre debate de las ideas de los precandidatos permite la participación racional de los ciudadanos en las -etapas electorales” (ver: Eduardo Jorge Prats y otros, La Ley mordaza de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos, 19 de agosto de 2019).

 

Otro de los derechos protegidos por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo fue el derecho a la igualdad. Para este tribunal, la Ley núm. 33-18 “regula de manera restrictiva al limitar la divulgación de propaganda política, respecto a la precampaña de los Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, ya que impide la transmisión de manera igualitaria de los mensajes en los diferentes medios audiovisuales, estableciendo una prohibición en la radio y la televisión, sin embargo, la permite a los medios digitales, (…) con lo cual el legislador restringe el derecho a la igualdad de manera irrazonable” (párr. 42). Y es que, si bien el Estado puede regular los procesos electorales y los derechos de las empresas radiodifusoras, debe tomar en consideración el principio de razonabilidad, que implica que “cualquier tipo de limitación o trato diferente que imponga el legislador debe ser necesaria, idónea y proporcionada en sentido estricto, respetando su contenido esencial, que en suma es aquella parte indispensable o necesaria para que los intereses jurídicamente protegido, resulten real, concreta y efectivamente garantizados, sin que el derecho quede sometido a limitaciones más allá de lo razonable, esto comporta todo lo que es justo o conforme a la razón” (párr. 54).

 

En virtud de los aspectos antes analizados, podemos afirmar que la Sentencia núm. 0030-03-2019-SSEN-00280 es una decisión trascendental en nuestro sistema jurídico, pues no sólo reafirma la función de los jueces como garantes de los derechos fundamentales (artículo 8 de la Constitución), sino que además reconoce la publicidad política, la cual forma parte del contenido esencial de la libertad de expresión y comunicación (artículo 49 de la Constitución), como una precondición esencial para garantizar los demás derechos de carácter político, incluyendo la participación racional de los ciudadanos en la democracia.

 

[1] Eduardo Jorge Prats, Luis Sousa Duvergé y Roberto Medina Reyes: Director General, Subdirector General y Gerente del Área de Regulación y Litigio Constitucional y Administrativo, respectivamente, de la firma Jorge Prats Abogados & Consultores, que representó a la Asociación Dominicana de Empresas Radiodifusoras, Inc (ADORA) en el amparo incoado contra la Junta Central Electoral a raíz de lo explicado en el presente escrito.

 

 

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