Opinión

El marco regulatorio del transporte, el tránsito y la seguridad vial (2 de 3)

En el artículo anterior señalamos que uno de los principales objetivos de la Ley No. 63-17 es eliminar la multiplicidad de funciones de las instituciones públicas que intervienen en el transporte terrestre. Y es que, antes de la promulgación de esta ley, más de seis instituciones procuraban regular en sentido estricto las diversas modalidades del transporte terrestre, sin que existiera entre ellas una coordinación de competencias. Pero más aún, algunas de estas instituciones fueron creadas por decretos, por lo que no contaban con potestades regulatorias que les permitiera ejercer un control prolongado sobre los agentes económicos. En otras palabras, dichas instituciones, como es el caso de la Oficina Técnica de Transporte Terrestre, no contaban con potestades de verificación, control, seguimiento y sanción de los actores del mercado, pues estas competencias deben estar previamente habilitadas por una ley formal.

La Oficina Técnica de Transporte Terrestre, por ejemplo, tenía el deber de “planificar, organizar, regular y controlar el transporte de pasajeros” (artículo 1 del Decreto No. 489-87). Pero, ¿cómo se puede regular un sector si no se cuenta con potestades regulatorias? Para tener una idea, es como enviar a un soldado a una guerra sin armas ni estrategias. La regulación debe entenderse como el control prolongado, intenso y localizado que se ejerce por un órgano estatal sobre una actividad a la cual la sociedad atribuye especial relevancia, de manera que regular no es sólo producir normas sino también supervisar el ejercicio de una actividad, ordenar el funcionamiento del mercado, resolver disputas entre los particulares y sancionar a aquellos que violen las normas del sector (Muñoz Machado: 1173). De ahí que si un órgano no está habilitado legalmente para ejercer estas competencias, no estamos frente a un ente regulador en sentido amplio del sector.

Es por esta razón que entendemos que la Ley No. 63-17 es el inicio de una reforma en el transporte terrestre, pues crea el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT) como órgano rector y regulador del transporte terrestre. Esta institución tiene las siguientes atribuciones: presentar las propuestas de los reglamentos internos para viabilizar el pleno ejercicio de las competencias de gestión, disposición, fiscalización y control del sector, también la regulación de los procedimientos administrativos en general y el establecimiento de estándares técnicos, tecnológicos, de desempeño y de calidad; planificar y diseñar el sistema integrado de transporte público de pasajeros; establecer los regímenes del servicio de transporte público; ejercer el control administrativo sobre la emisión de las licencias de operación para la prestación del servicio; ejercer las acciones de seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios, prestaciones y actividades; fijar las tasas por servicios brindados y derechos requeridos para el funcionamiento del sistema; regular, registrar y otorgar licencias y permisos a las personas y entidades que presten servicios conexos al transporte terrestre; inspeccionar y supervisar las terminales públicas y privadas de pasajeros, de cargas y sus módulos; organizar y llevar los registros nacionales de conductores; expedir las licencias de conducir; promover y apoyar el conocimiento de la seguridad vial; entre otros (artículo 9).

En síntesis, el INTRANT es el encargado de otorgar las licencias de operación para la prestación de los servicios de transporte de pasajeros, cargas y demás actividades conexas, cuya validez se encuentra condicionada al cumplimiento de las obligaciones y condiciones de calidad establecidas en la propia ley. Sin embargo, la función de esta institución no se limita al otorgamiento de las autorizaciones, sino que posee la potestad de supervisar a los agentes económicos, adoptar medidas precautorias y sancionar aquellas conductas que infrinjan las disposiciones legales y reglamentarias. Conforme el artículo 314 de la Ley No. 63-17, las sanciones pueden consistir en multas, inhabilitación definitiva o temporal del personal de conducción, suspensión de las licencias de operación e incluso la revocación de las autorizaciones. De modo que es evidente que estamos frente a una institución que posee potestad autorizatoria, de supervisión e inspección, de intervención y sancionadora a los fines de garantizar la prestación eficiente de este servicio.

La Ley No. 63-17 tipifica las sanciones administrativas que corresponden a cada infracción, las cuales van desde multas por infracciones leves, graves y muy graves hasta la revocación de la concesión, permiso o autorización (artículo 323 al 326 de la Ley No. 63-17). En todo caso, el procedimiento administrativo sancionador deberá realizarse observando el debido proceso y las garantías consagradas en la Ley No. 107-13 sobre los derechos y deberes de las Personas en sus relaciones con la Administración Pública y los Actos y Procedimientos Administrativos. El plazo para recurrir las sanciones en sede administrativa es de diez días contados a partir de la notificación del acto impugnado, lo cual no contradice el artículo 53 de la Ley No. 107-13, pues la ley especial deroga en ese ámbito en particular a la ley general. En efecto, esto es lo que ocurre en otros sectores regulados tales como, telecomunicaciones y el sector energético.

De igual forma, la Ley No. 63-17 responsabiliza al INTRANT de velar por la libre y leal competencia en el sector transporte y sus servicios, por lo que debe adoptar las medidas que impidan los monopolios y las acciones oligopólicas, concertadas o acuerdos entre operadores y usuarios (artículo 10). Esto resulta ser de gran importancia pues regula indirectamente la relación que debe existir entre dicha institución y la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (Pro Competencia). Por otro lado, es importante destacar que el INTRANT está obligado a velar por los derechos de los usuarios frente a los operadores del servicio, por lo que, a nuestro juicio, deberá crear una oficina especializada para fiscalizar los procedimientos y acciones de los operadores frente a las reclamaciones de los usuarios como ocurre, por ejemplo, en el sector energético (PROTECOM) y en el mercado financiero (PROUSUARIO).

En vista de lo anterior, es innegable que el INTRANT es el órgano regulador del transporte terrestre. Dicha institución está compuesta por un consejo de dirección, encargado de elaborar y someter los reglamentos, y un director ejecutivo, nombrado por el Presidente de la República. De igual manera, cuenta con autonomía administrativa, financiera y técnica, por lo que goza de un grado de independencia para elaborar y exigir el cumplimiento de las políticas regulatorias. En efecto, a los fines de asegurar la independencia de dicha entidad, el legislador asignó fuentes permanentes y recursos generados por las actividades del propio sector para su financiamiento. Según el artículo 19 de la Ley No. 63-17, integrarán el presupuesto de gasto y recursos económicos del INTRANT, sin perjuicio de los recursos consignados en el Presupuesto General del Estado, (i) las tasas generadas por la prestación de los servicios, trámites y permisos; (ii) los montos recaudados por concepto de pagos de derechos por otorgamiento de concesiones o licencias de operación; (iii) la tasa anual de fiscalización del transporte terrestre; (iv) el 25% de los ingresos obtenidos por el cobro de las multas; y, (v) cualquier otro ingreso o recurso económico generado por las funciones asignadas en la ley y sus reglamentos.

Como señalamos anteriormente, la creación del INTRANT genera la disolución de los siguientes organismos: la Dirección General de Tránsito Terrestre (DGTT), la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT), el Consejo para la Administración y Regulación de Taxis (CART), la Caja de Pensiones y Jubilaciones para los choferes del transporte público y el Fondo de Desarrollo del Transporte Terrestre. Estas entidades deberán transferir sus registros y datos electrónicos al INTRANT en un plazo de tres meses a partir de su funcionamiento. El deber legal y administrativo del Ministerio de Turismo, el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional pasan a constituir una atribución directa de dicha institución, por lo que es la responsable de garantizar la prestación del transporte turístico y de cargas en un marco de libre competencia e igualdad de oportunidades.

Otro de los órganos administrativos que crea la Ley No. 63-17 es la Dirección General de Seguridad de Tránsito y Transporte Terrestre (DIGESETT), bajo la dependencia de la Policía Nacional. Esta dirección tiene la responsabilidad de viabilizar, fiscalizar, supervisar, ejercer el control y vigilancia en las vías públicas, y velar por el cumplimiento de las disposiciones de la ley y los reglamentos (artículo 21). Esta institución tendrá el control de los equipos, bienes muebles e inmuebles, derechos, registros personal, créditos, obligaciones y presupuestos, oficinas y departamentos de la Autoridad Metropolitana del Transporte (AMET) y la Autoridad Metropolitana de Transporte de Santiago (AMETRASAN), entidades que deberán transferir todos sus registros y bienes dentro del plazo de tres meses a partir del funcionamiento del INTRANT (artículo 357).

Los agentes de la DIGESETT son los encargados de levantar el acta de infracción por las presuntas violaciones a las disposiciones que regulan el tránsito y la seguridad vial. Es importante aclarar que el acta de infracción se realiza durante un proceso de inspección por la supuesta inobservancia de la norma, por lo que puede ser anulada por el afectado en un plazo de treinta días luego de su levantamiento en los juzgados especiales de tránsito. En la actualidad, el acta de infracción se registra inmediatamente como una multa en el sistema de la AMET y la AMETRASAN, inobservando el principio de presunción de inocencia que asiste al administrado. Sin duda alguna, esto es un aspecto que deberá ser analizado por la nueva dirección, pues no debe registrarse la infracción hasta tanto transcurran los plazos consagrados para la impugnación del acta, debido a que la inobservancia de las garantías previstas en el Código Procesal Penal, como lo es la presunción de inocencia, genera la nulidad del acta de infracción (artículo 22 de la Ley No. 63-17).

Por otro lado, la Ley No. 63-17 crea el Observatorio Permanente de Seguridad Vial, bajo la dependencia del INTRANT, con la finalidad de contribuir a la determinación de las causas y efectos de los accidentes de tránsito. Este organismo responde al índice de muertes por accidentes de tránsito que posee actualmente la República Dominicana (19.5 muertes por cada cien mil habitantes), pues su función consiste en recopilar, procesar, analizar e interpretar toda la información necesaria relacionada con las causas y circunstancias de la accidentalidad vial para desarrollar la política nacional de seguridad vial. De igual forma, se mantiene la Escuela Nacional de Educación Vial (ENEVIAL) como el órgano encargado de establecer las políticas públicas de la enseñanza de la educación vial. Sin embargo, se le atribuyen nuevas funciones tales como, certificar a todos los aspirantes a conductores para la obtención de la licencia de conducir, certificar a todos los conductores del transporte de mercancías para operar el transporte de cargas especiales y de alto riesgo, elaborar el programa de los cursos y de los exámenes que deberán aprobar los conductores de transporte público de pasajeros en todas sus modalidades y su certificación, ente otras. El director de la ENEVIAL será elegido por el consejo de dirección del INTRANT por un período de dos años, de una terna presentada por el director ejecutivo.

Por último, es importante destacar que la Ley No. 63-17 reforma la Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses (OMSA) y la Oficina para el Reordenamiento del Transporte (OPRET). Y es que, estas entidades pasan de ser instituciones prestacionales a empresas públicas prestadoras de servicios nacionales de transporte de autobuses y ferroviario respectivamente. A nuestro juicio, esta es una de las medidas más importantes de esta ley, pues permite la asociación público-privada para la incorporación de nuevas instalaciones, infraestructuras, autobuses y estaciones del metro que aseguren un desarrollo integral del tránsito y el transporte terrestre. En otras palabras, el Estado podrá remodelar las flotas de autobuses y continuar la construcción de las líneas del metro con la ayuda del sector privado, sin la necesidad de incurrir en más deudas públicas. Un ejemplo de las asociaciones público-privadas en el sector transporte es el Transport for London (TfL) así como el Metro de San Pablo y de Lima. En estos casos se acudió a criterios de asociación público-privada, concesionando la construcción de una línea del metro al sector privado.

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