La acción de amparo como vía judicial efectiva para garantizar derechos colectivos y difusos

La acción de amparo ha sido concebida por el constituyente como una garantía procesal que posee el ciudadano a fin de hacer frente al exceso de poder de los órganos del Estado y los particulares. Por esto, esta acción es la vía procesal idónea para que las personas puedan: (i) garantizar la protección inmediata de sus derechos fundamentales; (ii) hacer cumplir una ley o acto administrativo; y, (iii) salvaguardar los derechos e intereses colectivos y difusos (artículo 72 de la Constitución). De esta manera lo ha indicado el Tribunal Constitucional, al señalar que “el amparo es el mecanismo idóneo del que disponen todas las personas para reclamar ante los tribunales, por sí o por quién actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de toda autoridad pública o de particulares”. Y es que, continúa ese tribunal indicando, “toda persona que advierta que sus derechos fundamentales están lesionados o amenazados tiene en la vía de amparo su más oportuno aliado, y cuando ejercita esta vía ha de encontrar la protección inmediata”.

Este aspecto adquiere una mayor relevancia en los derechos e intereses colectivos y difusos, ya que la acción de amparo se perfila como la vía preferente para evitar daños irremediables al interés general. Y es que, “los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común” (artículo 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Por esto, aunque existan otras vías procesales hábiles para tutelar los derechos e intereses colectivos y difusos, el amparo se torna en la acción judicial más efectiva para salvaguardar los derechos consagrados en la sección IV de nuestra Constitución, pues le otorga la facultad al juez de amparo de tomar los medios más idóneos y adecuados para garantizar la conservación del equilibrio ecológico, de la fauna y la flora, la protección del medio ambiente y la preservación del patrimonio cultural, histórico, urbanístico, artístico, arquitectónico y arqueológico (artículo 66 de la Constitución), concediendo una tutela judicial diferenciada en aquellos casos en que están en juego los derechos de todos.

Es por esta razón que el legislador, en el artículo 69 de la Ley No. 137-11 Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, de fecha 13 de junio de 2011 (en lo adelante “LOTCPC”), señaló expresamente que “las personas físicas o morales están facultadas para someter e impulsar la acción de amparo, cuando se afecten derechos o intereses colectivos y difusos”. De este artículo se desprende que, en los casos en que se procura salvaguardar derechos o intereses colectivos y difusos, la legitimación se extiende a una dimensión en que cualquier persona, sin importar su condición jurídica, posee un interés general para interponer una acción de amparo.

De esta manera lo ha señalado el Tribunal Constitucional español, al indicar que “la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o, si se quiere desde otras perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común. Esta solidaridad e interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de derecho, que consagra la Constitución, en el que la idea del interés directo, particular, como requisito de legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal, que puede no ser directo” (Subrayado nuestro).

Así pues, independientemente de que la acción posea cuestiones que obedezcan a efectos particulares  de índole administrativo, el solo hecho de que el accionante procure detener o evitar la afectación del equilibrio ecológico, por ejemplo, es suficiente para que el amparo sea admitido y, en consecuencia, el juez determine la necesidad de adoptar medidas tendentes a garantizar la seguridad de todos. Esto en el entendido de que “todo ser humano posee un derecho subjetivo a ejercer las acciones tendentes a la protección del equilibrio ecológico. En efecto, la destrucción, modificación o alteración de un ecosistema interesa a cada individuo, y defender su hábitat constituye una necesidad o conveniencia de quien sufre el menoscabo, con independencia de que otros miembros de la comunidad no lo comprendan así y soporten los perjuicios sin intentar la defensa”. De manera que, aun teniendo el accionante un interés particular o corporativo en el desarrollo de la acción de amparo, el interés particular no limita el interés colectivo que éste posee de garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos y difusos.

Ahora bien, debemos advertir que el legislador ha previsto en el artículo 112 de la LOTCPC la posibilidad de interponer amparos colectivos, al indicar que “la defensa jurisdiccional de los derechos colectivos y del medio ambiente y de los intereses colectivos y difusos procede para prevenir un daño grave, actual o inminente, para hacer cesar una turbación ilícita o indebida, para exigir, cuando sea posible, la reposición de las cosas al estado anterior del daño producido o la reparación pertinente”. En virtud de esto, podemos afirmar que existen tres tipos de amparo para garantizar los derechos colectivos y difusos: (i) el amparo ordinario que procura salvaguardar los derechos colectivos y difusos; (ii) el amparo colectivo o acción colectiva; y, (iii) el amparo popular o la acción popular.

Si bien es cierto que la doctrina no suele diferenciar entre la acción de amparo para salvaguardar los derechos e intereses colectivos y difusos y el amparo colectivo o la acción colectiva, utilizando ambas acciones indistintamente, no menos cierto es que estos amparos poseen pequeñas diferencias. Por un lado, el amparo ordinario tiene como finalidad tutelar, de manera particular, los derechos fundamentales del accionante, sin embargo, dado que el derecho fundamental que se pretende garantizar se encuentra estrechamente relacionado con la vulneración de derechos colectivos, el amparo ordinario se torna admisible. Esto, pues, como bien ha indicado la Corte Constitucional de Colombia, “cuando en un caso existe una estrecha relación entre derechos colectivos y derechos individuales considerados fundamentales, la acción de tutela es procedente dada la imposibilidad en la mayoría de los casos de separar los ámbitos de protección de los dos grupos de derechos”. Continúa esta alta Corte señalando que “la correlación entre los derechos fundamentales y los derechos colectivos, cuya titularidad radica en cualquier ciudadano, permite que en ocasiones se utilice la acción de tutela para buscar la protección de derechos colectivos. Para la Corte, este evento resulta comprensible cuando la afectación del derecho colectivo también implica la del derecho fundamental, relación de conexidad a partir de la cual la jurisprudencia ha declarado precedente la acción de tutela”.

En cambio, el amparo colectivo se aparta del amparo ordinario, constituyendo una modalidad autónoma de la garantía procesal estipulada en el artículo 72 de la Constitución. De modo que la acción colectiva tiene como objetivo único “la defensa jurisdiccional de los derechos colectivos y del medio ambiente y de los intereses colectivos y difusos”. Por esto, aunque cualquier persona, de manera individual o agrupada, tiene la legitimidad procesal para interponer una acción colectiva, este amparo está destinado a “garantizar los derechos e intereses colectivos y difusos”, sin involucrar otros derechos individuales considerados fundamentales. Por otro lado, la acción colectiva se diferencia de la acción popular en la legitimidad que posee el accionante. En efecto, en esta última, se suprime cualquier límite de legitimación para accionar y se posibilita así que toda persona pueda litigar para la tutela de intereses colectivos y difusos, aunque los accionantes no pertenezcan a una colectividad, determinada o indeterminada, de individuos directamente afectados. Así pues, “la acción popular es una acción judicial dirigida a la defensa de los intereses públicos por parte de cualquier persona y que constituye un verdadero mecanismo de participación ciudadano”.

Partiendo de estas diferenciaciones, podemos afirmar que, independientemente de cual acción se interponga –acción general, colectiva o popular-, el amparo, como una garantía procesal “preferente, sumario, oral, público, gratuito y no sujeto a formalidades”, es la vía judicial más efectiva para salvaguardar los derechos e intereses colectivos y difusos, sin importar la existencia de otras vías ordinarias de igual efectividad. Esto, pues, como bien ha indicado el Tribunal Constitucional, “cuando existe riesgo de que mediante el uso de las vías ordinarias, la protección de los derechos fundamentales conculcados pudiera resultar tardía, o cuando se advierte un daño inminente, motivados por acciones cometidas por autoridades públicas o por particulares que demanda ser reparado de forma inmediata, la acción de amparo constitucional es la vía idónea para tutelarlos”. De modo que solo basta con demostrar que existe una amenaza o un riesgo de que se produzca un daño en los derechos e intereses colectivos, para que se active el mecanismo de la acción de amparo para garantizar estos derechos. Y es que, el juez no puede asumir el peligro de inhabilitar una vía sumaria para que los derechos colectivos sean resguardados por una vía extensa, relegada y tortuosa, como la vía ordinaria, pues de materializarse la vulneración a los derechos e intereses colectivos y difusos se pone en juego la seguridad de todos los ciudadanos y, sobre todo, el daño ocasionado sería irreparable, por lo que requiere de una tutela judicial diferenciada de conformidad con el artículo 7.4 de la LOTCPC.

Aunque esto resulta de fácil asimilación, ha sido un aspecto totalmente inobservado por el Tribunal Superior Administrativo, en atribuciones de juez de amparo, pues, abusando de la causal de inadmisibilidad del artículo 70.1 de la LOTCPC, ha declarado inadmisible acciones de amparo que procuran salvaguardar derechos colectivos y difusos. Por ejemplo, a través de la Sentencia No. 00178-2015 de fecha 30 de julio de 2015, ese tribunal dispuso que al observarse que lo perseguido con la acción de amparo “constituye en principio, una cuestión que obedece a efectos particulares que conforme a la situación fáctica alegada en la especie podría dar lugar a violaciones de situaciones jurídicas o derechos de índole administrativo cuya tutela efectiva le merece a la justicia cautelar y la contenciosa-administrativa, no así a la de naturaleza fundamental en ocasión de la actuación de la administración”. De igual forma, éste ha señalado, mediante la Sentencia No. 00237-2015 de fecha 18 de agosto de 2015, que “el legislador ha establecido un procedimiento especial para tutelar los derechos que podrían entenderse perjudicados –derechos a un medio ambiente adecuado- como consecuencia de los efectos de un acto dictado por la Administración Pública en ejercicio de sus funciones como órgano Estatal, el cual en la especie es el Permiso Ambiental DEA No. 2624-15 de fecha 8 de abril del año 2015 dictado por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales”. Por tanto, “la accionante no puede pretender obtener la protección de sus derechos a través de la celeridad que le ofrece la vía del amparo, en razón del carácter subsidiario que caracteriza a ésta vía, sino que por el contrario y en virtud de las disposiciones que rigen la materia, dicha sociedad debe perseguir sus objetivos a través del recurso contencioso administrativo”.

En virtud de esto, podemos afirmar que el Tribunal Superior Administrativo ha desconocido la naturaleza jurídica de los derechos colectivos y difusos, como derechos transindividuales e indivisibles, restringiendo la facultad que poseen las personas, sin importar su condición jurídica, de manera individual o colectiva, de garantizar estos derechos a través de una acción sumaria y preferente, como lo es la acción de amparo. De modo que se debe tener cuidado con la aplicación del artículo 70.1 de la LOTCPC, pues un uso inadecuado de esta causal de inadmisibilidad, como ha sucedido mediante el criterio adoptado por el Tribunal Superior Administrativo, puede poner en riesgo la seguridad de todos los ciudadanos y, sobre todo, el desarrollo de un Estado Social y Democrático de Derecho, cuyos principios fundamentales contemplan el bienestar social y el equilibrio ecológico. Por esto y a modo de conclusión, debemos afirmar que la acción de amparo es la vía judicial más efectiva para garantizar los derechos e intereses colectivos y difusos, independientemente de los intereses particulares del accionante, pues requiere de una tutela judicial diferenciada por parte del juez de amparo a fin de evitar un daño inminente en el bienestar común como consecuencia de la demora de las vías ordinarias.

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